II GSK 729/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Andrzej Kuba Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2253/07 w sprawie ze skargi K. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że pismem z dnia [...] września 2006 r. Spółka K. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. K. w rejonie ul. K., urządzenia reklamowego z samoczynnie zmieniającą się treścią o łącznej powierzchni reklamowej 8,97 m2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W. odmówił Spółce K. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), dalej: u.d.p. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się: 1. Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską; 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; 4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; 5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r.; 6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; 7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony; 8. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego w W. w latach 2004, 2005, 2006. Organ zaznaczył ponadto, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych zaistniałych w W. w roku 2006. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie występuje przypadek szczególny uzasadniający w drodze wyjątku, wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Spółki K. wskazał, że z treści wniosku, jak również z treści zarzutów skargi wynika, iż strona domagała się "przedłużenia decyzji", choć przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują tego typu konstrukcji prawnej oraz że we wniosku nie wykazano istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W ocenie Sądu organ, mając na uwadze dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem Spółki zasadnie odmówił wnioskowanego zezwolenia. Zdaniem Sądu, SKO zgodnie z zasadami procedury rozpatrzyło ponownie sprawę w jej całokształcie, podejmując na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą zezwolenia ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego we wnioskowanym miejscu. Zaś uzasadnienie decyzji, wbrew twierdzeniom strony, odpowiada wymogom sformułowanym w art. 107 § 3 k.p.a. albowiem zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył również prawa materialnego, ponieważ to do organu należy dokonanie oceny, czy przedstawione przez zainteresowany podmiot okoliczności mogą uzasadniać odstępstwo od zasady określonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca, przyjmując za pewnik wadliwą formułę "przedłużenia zezwolenia", nie podnosiła żadnych okoliczności uzasadniających naruszenie powyższej zasady. Sąd stwierdził, że przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy, to jest zakazu dokonywania działań mogących powodować m. in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zatem mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy, określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 38 ust. 1 u.d.p. zaznaczył, iż zezwolenie, którego domagała się skarżąca nie było pierwszym, lecz kolejnym wnioskiem dotyczącym lokalizacji reklamy, a zatem niezasadne, w ocenie Sądu, było oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. i był traktowany jako obiekt istniejący w pasie drogowym, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządcy drogi. Sąd stwierdził, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Sąd wskazał, że korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyklucza możliwość stosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. i uznania obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Spółka K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną zarzucając, że został on wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oraz przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). I. W odniesieniu do przepisów postępowania skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA naruszenie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) brak przytoczenia stanu faktycznego przyjętego przez WSA, a przede wszystkim poprzez wskazanie czy w sprawie mamy do czynienia z funkcjonującym (istniejącym) w pasie drogowym nośnikiem reklamowym (obiektem budowlanym), czy z obiektem budowlanym, który ma zostać w pasie drogowym umieszczony, b) zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pobieżnej oceny dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych pod względem ich zgodności z prawem (z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), pobieżne odniesienia się do zarzutu skarżącej dot. art. 107 § 3 k.p.a., c) niepełne przytoczenie zarzutów skarżącej odnośnie błędnej interpretacji art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4, jak i art. 39 ust. 3 i 3a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., co skutkowało niezastosowaniem art. 38 ust. 1 u.d.p. oraz błędną interpretacją i niewłaściwym zastosowaniem art. 39 ust. 3 u.d.p., d) nieodniesienie się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., czym jednocześnie Sąd wykazał, iż nie dokonał jego wnikliwiej analizy, co w przeciwnym razie mogłoby zmienić treść rozstrzygnięcia, 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej: p.u.s.a., w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a zgodnie z art. 1 § 2 ww. ustawy kontrola działalności administracji publicznej sprawowana ma być pod względem zgodności z prawem, w zakresie w jakim WSA nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie przeprowadził z należytą starannością kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r., w odniesieniu do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.d.p. Poza tym WSA pobieżnie ocenił dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym, w szczególności przez zarządcę drogi, dotyczące ustalenia, czy "obiekt budowlany Skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi". II. W odniesieniu do przepisów prawa materialnego skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA naruszenie: 1) art. 38 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 40 ust. 3 u.d.p. poprzez: a) błędną wykładnię polegającą na tym, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. "nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p." Wg WSA "Powołany przepis można odnosić wyłączenie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym" (uzasadnienie str. 11), b) błędną wykładnię polegającą na niedostrzeganiu w art. 38 ust. 1 u.d.p. regulacji umożliwiających zarządcy drogi realizację obowiązku sprawowania ochrony drogi, która to regulacja polega na uprawnieniu do rozstrzygania dopuszczalności dalszego funkcjonowania obiektu budowlanego niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, o ile nie powoduje on zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi, c) niezastosowanie w sprawie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. w sprawie dot. udzielenia następnego, kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla istniejącego w pasie drogowym obiektu budowlanego, 2) art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym wg WSA nawet, gdy skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektu (w trybie art. 39 ust. 3), i obiekt ten umieściła w pasie drogowym, to pomimo nieusunięcia obiektu z pasa drogowego skarżąca winna ponownie uzyskać zezwolenie na lokalizację tego obiektu na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., 3) art. 39 ust. 1 zd 1 i ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że dalsze istnienie - na podstawie zezwolenia zarządcy drogi - reklamy skarżącej (tj. urządzenia reklamowego) w pasie drogowym jest czynnością objętą zakazem z ww. artykułu, 4) art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną interpretację, iż "Z cytowanego przepisu wynika zasada w myśl której, w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi." Tym samym prawidłowa wykładania art. 38 ust. 1 u.d.p. winna w przedmiotowej sprawie oznaczać, że: 1) organy I i II instancji zbadają, czy chodzi o istniejący w pasie drogowym obiekt budowlany, 2) gdy ww. okoliczność zostanie potwierdzona, to wówczas albo zarządca drogi/SKO zezwolą na dalszy określony czas na zajęcie pasa drogowego i w tym zakresie ustalą opłatę z tytułu zajęcia pasa, albo organy te odmówią zezwolenia powołując się na udowodnioną w materiale dowodowym okoliczność, że obiekt ten powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego lub zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, tj. kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej przedstawienia wymaga procedura związana z uzyskaniem zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest objęta uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy tej ustawy przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). W pojęciu czynności przykładowo określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 mieści się również umieszczanie w pasie drogowym reklam w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy, a więc zarówno umieszczenie reklamy wraz z elementami konstrukcyjnymi ("nośnikiem"), jak i umieszczenie reklamy na istniejącym już nośniku. W ustawie o drogach publicznych dopuszczono jednocześnie możliwość uchylania zakazów co do niektórych czynności wymienionych w art. 39 ust. 1. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p). Przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi więc rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Z tych względów należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji administracyjnej zarówno zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego jak i decyzji odmawiającej zajęcia pasa na te cele jest art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Z treści art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń, (które ustawodawca określa w art. 40 również jako: "zajęcie pasa drogowego" lub "umieszczanie w pasie drogowym") jest dopuszczalne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Termin ten nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenie", czy "lokalizację" należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Sąd I instancji nie naruszył prawa, podzielając stanowisko organów orzekających w tej sprawie, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien być rozpatrzony na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Jak już wspomniano z treści art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Zatem, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie, o czym była już mowa, ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie reklamy w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że omawiane wyżej przepisy nie mają zastosowania w przypadku, gdy w sprawie chodzi o "przedłużenie" zezwolenia na umieszczanie reklamy na istniejącym już nośniku. Do tej bowiem sytuacji odnosi się przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., a nie przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. W myśl przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy, bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Trzeba więc podkreślić, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nie znajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w uzasadnieniu wyroku ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, co podkreśliły organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Na rozstrzygnięcie organów wpływ miały również wyniki badań natężenia ruchu na odcinku drogi, na którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. Sąd I instancji zasadnie więc przyjął, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji publicznej była prawidłowa. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Zauważyć należy, że istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu Sąd dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei badając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania reguł postępowania dowodowego Sąd przeprowadza weryfikację aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.