II OSK 1066/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1837/08 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M.L. kwotę 260,00 złotych (dwieście sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Starosta Piaseczyński, działając na podstawie art. 140 ust. 1 w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 127 ust. 3 i 5, art. 135 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. –Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), § 5 i § 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984), po rozpoznaniu wniosku A. sp. z o.o. w O., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. udzielił tej spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu melioracyjnego "B" (obiekt melioracyjny "[...]"), w hm 2+55 oczyszczonych ścieków sanitarnych z osiedla "[...]", w ilości średnio na dobę 36 m3, o stanie i składzie nie przekraczającym następujących wskaźników zanieczyszczeń (BZT5 25 mg 02/l; ChZTcr 125 mg 02/l; zawiesina ogólna 35 mg/l). Zaznaczono, że do oczyszczania ścieków służy biologiczna oczyszczalnia ścieków (pkt 1.1 decyzji). W pkt 1.2 decyzji Starosty Piaseczyńskiego udzielono wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu kolektora zrzutowego ścieków sanitarnych o średnicy 200 mm, w hm 2+55 rowu melioracyjnego "B", na działkach ew. nr [...], [...] i [...] w L. W pkt II powyższej decyzji określono warunki i obowiązki, z zastrzeżeniem których wydano pozwolenie wodnoprawne. Ponadto pozwolenia wodnoprawnego, w części dotyczącej wprowadzania ścieków do rowu melioracyjnego "B", udzielono na czas określony – do dnia 16 czerwca 2018 r. (pkt VI decyzji). Odwołanie od decyzji Starosty Piaseczyńskiego wniosła M.L. – współwłaścicielka działki ew. nr [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że rów melioracyjny "B" jest urządzeniem wodnym i § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lesznowola (uchwała Rady Gminy Lesznowola nr 650/XLVI1/2001 z dnia 21 września 2001 r.) nie dotyczy tego urządzenia, zatem nie musi być on uwzględniony w wypisie i wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołączonego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Organ ponadto podniósł, że § 24 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje na możliwość oczyszczania ścieków w lokalnych oczyszczalniach biologicznych dla zorganizowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej, z odprowadzaniem oczyszczonych ścieków do rowów melioracyjnych. Zaznaczono, że zgodnie z załączoną do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dokumentacją, zrzut oczyszczonych ścieków do rowu nie wpłynie znacząco na środowisko. Podkreślono, że będą to ścieki oczyszczone, odpowiadające parametrom określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze zm.). Organ stwierdził również, że lokalizacja i budowa biologicznej oczyszczalni ścieków dla osiedla "[...]" nie jest przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu II instancji wniosła M.L. Skarżąca zarzuciła, że zasięg oddziaływania zrzutu ścieków, o których nie wiadomo, czy w całości będą oczyszczone, będzie znajdował się w większej części na działce ew. nr [...], zatem ona poniesie w największym stopniu ujemne skutki tej inwestycji. W ocenie skarżącej, projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia planu miejscowego dotyczącego działek ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...], a więc pozwolenie wodnoprawne nie powinno zostać wydane. Dotyczy on ochrony istniejących cieków wodnych i w ocenie skarżącej zabrania wykonania wylotu kolektora zrzutowego ścieków w rowie melioracyjnym oraz wpuszczania do niego oczyszczonych ścieków. Rów melioracyjny "B" to – w ocenie skarżącej rów, o którym mowa w § 13 planu miejscowego, gdyż Prawo wodne nie posługuje się wyrażeniem "rów melioracyjny" tylko "rów". W ocenie skarżącej § 13 planu miejscowego wyznacza także – z uwagi na istnienie rowu melioracyjnego "B" i związaną z tym potrzebą ochrony środowiska (ciągów ekologicznych) nieprzekraczalną linię zabudowy, która ma swoje odniesienie na rysunku planu miejscowego (ok. 12 m od osi rowu na granicy działek ew. nr 115 i [...] oraz ok. 28 m od osi rowu na działce ew. nr [...]). W ocenie skarżącej § 24 planu miejscowego dopuszcza możliwość oczyszczania ścieków w lokalnych oczyszczalniach biologicznych i odprowadzania ich do rowów melioracyjnych, ale pod warunkiem, że inne przepisy planu miejscowego się temu nie sprzeciwiają. Oznacza to zdaniem skarżącej niemożność realizacji inwestycji z uwagi na wspomnianą wyżej nieprzekraczalną linię zabudowy. W ocenie skarżącej rów melioracyjny "B" jest urządzeniem melioracji wodnych, a nie urządzeniem wodnym i może służyć jedynie polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy. Musi on stanowić wyłączną własność tego, kto chce do niego wprowadzać ścieki, podobnie gdy planuje na nim jakąś budowę. Skarżąca wskazała również, iż § 5, § 14-16 i § 19 planu miejscowego zabraniają, jej zdaniem, wprowadzania oczyszczonych ścieków do rowu melioracyjnego i wykonania wylotu kolektora zrzutowego ścieków. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia zgodności pozwolenia wodnoprawnego z planem miejscowym. Sąd I instancji wyjaśnił między innymi, że wnioskodawcy przysługuje prawo własności do działek ew. nr [...] i [...], natomiast skarżącej - do działki [...], na której, zgodnie z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, ma być umieszczona część kolektora zrzutowego. Samo pozwolenie wodnoprawne nie jest więc wystarczające do zrealizowania zamiaru inwestora polegającego na odprowadzaniu ścieków oczyszczonych w biologicznej oczyszczalni ścieków do rowu melioracyjnego "B". Część kolektora jest bowiem przewidziana do realizacji na działce ew. nr [...], do której wnioskodawcy (uprawnionemu z tytułu pozwolenia wodnoprawnego) nie przysługuje prawo do jej dysponowania na cele budowlane. Aby uzyskać pozwolenie na budowę i zrealizować inwestycję wnioskodawca będzie musiał uzyskać tytuł prawny do części działki ew. nr [...], na której ma być zrealizowana część kolektora zrzutowego. Wydane przez organ pozwolenie wodnoprawne nie powoduje więc żadnych konsekwencji dla skarżącej. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do zarzutów skarżącej uznając je za bezzasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucają naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. z powodu braku uchylenia decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 1 i art. 99 k.p.a. polegającym na braku zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony M.L. Po drugie, art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem w postępowaniu administracyjnym przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającym na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Ponadto nastąpiło uznanie okoliczności spełniania przez wnioskodawcę przesłanek do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika czy nie zostały spełnione negatywne przesłanki do wydania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wprowadzania do gruntu ścieków określone w § 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze zm.). Po trzecie, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na pominięciu przy orzekaniu dowodów z pism Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 marca 2009 r., które zostały złożone na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. i znajdują się w aktach sprawy, a wskazujące na brak przeanalizowania przez organy administracji wszystkich koniecznych przesłanek dla udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Mając powyższe na uwadze, strona wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty są zasadne. Po pierwsze, należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez właściwe w tej sprawie organy administracji publicznej art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z braku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w tej sprawie. Jest to spowodowane tym, że w materiale dowodowym zebranym przez właściwe organy, gdyż Sąd I instancji oczywiście nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, nie można ustalić czy nie wystąpiły negatywne przesłanki do wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w świetle § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984 ze zm.). Powyższy przepis stanowi bowiem jednoznacznie, że miejsce wprowadzania ścieków lub dno urządzeń wodnych musi być oddzielone warstwą gruntu o miąższości co najmniej 1,5 m od najwyższego użytkowego poziomu wodnonośnego wód podziemnych. Stąd zasadnie podniesiono zarzut w skardze kasacyjnej, że właściwe w tej sprawie organy nie ustaliły powyższej okoliczności faktycznej w postępowaniu dowodowym, jak i oczywiście jej nie wyjaśniły w uzasadnieniu faktycznym decyzji organu I i II instancji. Natomiast tego rodzaju uchybienie dotyczące naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania ma o tyle istotny wpływ na wynik sprawy w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a., gdyż stanowi jedną z materialnoprawnych przesłanek wymaganych do wydania pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie w związku z dyspozycją art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 127 ust. 3 i 5 cyt. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Ponadto należy jeszcze raz podkreślić, że tego rodzaju ustaleń faktycznych nie może samodzielnie dokonać Sąd I instancji lecz tylko właściwy organ administracji publicznej, zarządzając nawet przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jeśli byłoby to konieczne dla precyzyjnego ustalenia w tym zakresie stanu faktycznego. Natomiast dopiero ustalenie prawidłowego stanu faktycznego w tej sprawie pozwoli na ocenę właściwego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Po drugie, należy podnieść, co wynika jednoznacznie z protokołu rozprawy z dnia 17 marca 2009 r. przed Sądem I instancji, że skarżąca M.L. stwierdziła, iż "uczestnik postępowania M.L. mąż M.L. zmarł 27 kwietnia 2008 r.", a więc nastąpiło to jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Stąd, także powyższa kwestia powinna być wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym, a nie dopiero przed Sądem I instancji w zakresie dotyczącym jego następców prawnych. Po trzecie, należy stwierdzić, że dwa przedmiotowe pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 marca 2009 r. zostały złożone na rozprawie przed Sądem I instancji czyli nie mogły być znane organom administracji orzekającym w tej sprawie, ponieważ decyzja Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego jest z dnia 25 września 2008 r. Należy jednak przypomnieć, że Sąd I instancji rozstrzygając w granicach danej sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dokonuje kontroli zaskarżonej ostatecznej decyzji, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania w związku oczywiście z oceną w pierwszej kolejności stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dowodowym w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Po czwarte, ubocznie należy podnieść kwestię braku jednoznacznego wyjaśnienia sposobu załatwienia wniosku P.L. z dnia 6 października 2008 r., skierowanego do Starosty Piaseczyńskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. (Nr [...]) udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, jak i alternatywnego wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego, pod kątem dyspozycji art. 56 cyt. ustawy p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku . O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 cyt. ustawy p.p.s.a.