III SA/Gd 82/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 31 października 2005 r. udzielił Przedsiębiorstwu Budowlanemu "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego ulicy [...] w G. celem przeprowadzenia robót związanych z budową przyłącza wodno – kanalizacyjnego oraz na umieszczenie w pasie drogowym w roku wydania decyzji oraz w latach 2006 – 2010 urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednocześnie organ I instancji ustalił opłaty: za zajęcie pasa drogowego w okresie od 3 do 6 listopada 2005 r., za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów od dnia 7 listopada 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. oraz opłatę roczną obejmującą okres 1 stycznia 2006 r. – 31 grudnia 2010 r. Wnioskiem z dnia 2 lutego 2006 r. pełnomocnik strony zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o stwierdzenie nieważności w/w decyzji jako niewykonalnej, wydanej bez podstawy prawnej i skierowanej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik strony podniósł, iż PB "A" Sp. z o.o. nie jest właścicielem ani posiadaczem wykonanego przyłącza wodno – kanalizacyjnego, które znajduje się na terenie należącym do Gminy Miasta G. Tym samym brak było podstaw do wymierzenia przez organ stosownej opłaty rocznej. Nadto, w ocenie pełnomocnika opłacie takiej mogą podlegać jedynie urządzenia dające się zdemontować, czyli takie które mają charakter tymczasowy. Art. 40 ust 5 ustawy o drogach publicznych nie jest zaś podstawą do ustalenia opłaty rocznej za trwałe konieczne dla odpowiednich warunków bytowych ludności urządzenia lokalizowane z konieczności architektonicznej w pasie drogowym, jeżeli mają na celu spełnianie ustawowych zadań gminy, w tym przypadku zbiorowego zaopatrzenia w wodę. W konkluzji wniosku stwierdzono, iż jedynym podmiotem, który może zostać obciążony w/w opłatą roczną jest przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne. Decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji wskazując, iż zarzuty strony zawarte w złożonym wniosku nie znajdują uzasadnienia. W ocenie organu prowadzenie prac związanych z budową instalacji wodno – kanalizacyjnej w pasie drogowym wymagało stosownego zezwolenia, a tym samym poniesienia z tego tytułu odpowiednich opłat. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony podniósł szereg nowych zarzutów. Wskazał m.in., iż przyłącze wodno – kanalizacyjne wykonane przez spółkę de facto znajduje się poza pasem drogowym, którego granice przestrzenne zakreśla definicja zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie pełnomocnika nie istnieje żaden przepis prawa, który w takim wypadku upoważniałby zarządcę drogi do nałożenia opłaty za zajęcie gruntu znajdującego się poniżej pasa drogowego a więc poza nim. Wykonane przyłącze znajduje się bowiem poniżej głębokości, na której znajdują się obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W następstwie rozpoznania przedmiotowego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy własną decyzję wydaną dniu 19 stycznia 2007 r. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia odrzucono zarzuty pełnomocnika strony dotyczące kwestii niewykonalności decyzji jak i skierowania jej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Oceniając decyzję organu I instancji pod kątem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdził, iż w sprawie nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Stosowne regulacje odnośnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jak i ustalenia określonych opłat zawiera bowiem wprost ustawa o drogach publicznych w art. 40. Zagadnienie dotyczące umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego znajduje nadto doprecyzowanie w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W świetle przepisu § 140 w/w rozporządzenia przyłącze wodno – kanalizacyjne mieści się bezsprzecznie w pojęciu infrastruktury technicznej nie związanej z drogą. Tym samym istnieje obowiązek uiszczenia stosownych opłat z uwagi na umieszczenie określonych urządzeń w pasie drogowym pod elementami technicznymi drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik strony wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Uzasadniając przedmiotowe żądanie pełnomocnik powtórzył argumentację, w świetle której przyłącze wodno – kanalizacyjne zostało wykonane poniżej pasa drogowego. Organowi administracji pełnomocnik zarzucił w związku z tym nie uwzględnienie wniosku o powołanie biegłego, który miałby tę okoliczność ocenić. Położenie przyłącza przesądza zaś o tym, iż organ I instancji nałożył opłatę nieznaną ustawie. Przepisy prawa nie przewidują bowiem opłat za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej poza pasem drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, iż w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji administracyjnych ustala się jedynie okoliczność czy dany akt dotknięty jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym organ nie przeprowadza stosownego postępowania dowodowego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie kognicji sądu administracyjnego poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] utrzymującą w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 października 2005 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stąd też rozstrzygnięcie to należy poddać ocenie mając na uwadze czy w omawianej sprawie występują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w k.p.a. jak i specyficzny charakter nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnych. W art. 156 § 1 k.p.a. ustanowiony został obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotkniętej jedną z kwalifikowanych wad określonych w pkt od 1 do 7. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W takim wypadku bezsporne ustalenie w toku postępowania, iż kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad prowadzić musi do bezwzględnego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Z kolei brak stwierdzenia jakiejkolwiek z w/w przesłanek prowadzić musi do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie dopatrzyło się w decyzji Prezydenta Miasta [...] jakiejkolwiek wady skutkującej jej nieważnością. Z uwagi na zawarty w skardze zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dla oceny rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego znaczenie ma nadto dyspozycja art. 4 pkt 1 (zawierającego definicję legalną "pasa drogowego") oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca spółka kwestionuje bowiem wykładnię definicji "pasa drogowego" przyjętą przez organ rozstrzygający w sprawie stwierdzenia nieważności, zarzucając jednocześnie bezpodstawne i bezprawne nałożenie opłaty za umieszczenie urządzenia "poza pasem drogowym". Należy tym samym wskazać, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 przedmiotowego aktu prawnego pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 w/w ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie to dotyczyć może. 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Co istotne, w art. 40 ust. 3 i 5 w/w aktu prawnego ustawodawca przewiduje konieczność pobrania opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz tzw. opłaty rocznej. Mając na uwadze treść w/w przepisów należy wskazać, iż zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego sankcjonująca w istocie prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta [...] jest zgodna z prawem. Zważywszy, iż skarżąca występuje o zweryfikowanie decyzji, która uzyskała walor ostateczności, rozważyć trzeba czy w istocie w omawianej sprawie mamy do czynienia z decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa znaczenie pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. Zdaniem skarżącej definicja pasa drogowego zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych uniemożliwia w okolicznościach omawianej sprawy przyjęcie, iż urządzenia wodno-kanalizacyjne jakie umieściła ona w gruncie znajdują się w obrębie pasa drogowego a w konsekwencji nałożenie decyzją opłaty za zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez podstawy prawnej. Wobec takiego stanowiska przypomnieć w tym miejscu wypada, iż przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej /zob. B.Adamiak : Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001,z.8/. Oznacza to, że w postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a do tego w istocie zmierzał pełnomocnik skarżącej wnosząc o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego celem wykazania, że urządzenia o których mowa zostały umieszczone poniżej pasa drogowego określonego przepisem ustawy. Z tego też względu za całkowicie nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 78 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do całości argumentacji związanej z wykładnią przepisów dotyczących pasa drogowego zawartą w ustawie o drogach publicznych oraz zawartym w kodeksie cywilnym-art.143 kryterium ograniczenia prawa własności, stwierdzić należy, że znana jest ona orzecznictwu administracyjnemu. Utrwalone stanowisko w tym zakresie wskazuje, że pojęcia pasa drogowego nie można ograniczyć – jak czyni to skarżąca- do gruntu na głębokość nawierzchni drogi. W pasie drogowym poza nawierzchnią drogi zlokalizowane są bowiem obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego pod powierzchnią gruntu przeznaczonego na pas drogowy, jest umieszczeniem tych urządzeń w pasie drogowym. Skoro jak wynika z art. 39 ust. 6 cytowanej ustawy, za znajdujące się w pasie drogowym uważa się zlokalizowane przez zarządcę drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi kanały technologiczne służące umieszczeniu podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w szczególności linii telekomunikacyjnych, to tym bardziej urządzenia infrastruktury technicznej nie umieszczone w takich kanałach również należy traktować jako umieszczone w pasie drogowym ( pod jego powierzchnią) / por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22.03.2006r. sygn. III SA/Gd 75/06 oraz wyrok NSA z dnia 25.05.2007r. sygn. I OSK 921/06/. W konsekwencji należy uznać, że skarżąca umieściła urządzenia wodociągowe w pasie drogowym o zajęcie, którego jako inwestor wystąpiła we wniosku z dnia 11 października 2005r. k.4 akt adm./. W związku z czym zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych właściwy organ uprawniony był do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zatem zaskarżona decyzja administracyjna odpowiada prawu bowiem zgodna jest z przepisami prawa materialnego i procesowego. Uznanie za zasadne stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 października 2005 r. mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby postępowanie sądowe dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. Innymi słowy wbrew stanowisku skarżącej, organ zasadnie uznał, że decyzja z 31 października 2005 r. nie została wydana bez podstawy prawnej, tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. konieczna do stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.