II GSK 372/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1852/08 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz J. M. 320 zł (trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1852/08, oddalił skargę J. M. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2008 r., znak [...] odmawiającą nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., odmówiła J. M. nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej projektowanie i wykonawstwo. Decyzja ta, na skutek wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. została utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 154/08 uchylił tę ostatnio wymienioną decyzję, stwierdzając uchybienia procesowe (w wydawaniu decyzji z [...] listopada 2007 r. brały udział osoby, które uczestniczyły w wydawaniu decyzji z [...] lipca 2007 r.). Następnie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2008 r., utrzymała w mocy własną decyzję z [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. M. nie spełnia wszystkich wymagań określonych w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ocenie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, skarżący posiada tytuł zawodowy inżyniera i uprawnienia bez ograniczeń do projektowania i kierowania robotami budowlanymi oraz korzysta z pełni praw publicznych, natomiast nie posiada udokumentowanej praktyki w zakresie projektowania i wykonawstwa oraz znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Zdaniem organu, przedstawione przez J. M. dokumenty, w tym 4 świadectwa pracy oraz zaświadczenia potwierdzające praktykę zawodową, dotyczą małych budynków i nieskomplikowanych konstrukcji. Z kolei opinie oraz ekspertyzy opracowywane dla sądów tylko w małym stopniu dotyczyły specjalności konstrukcyjno-budowlanej i budynków o nieznaczących rozwiązaniach. Pozostała, znaczna część opinii sporządzonych przez skarżącego, dotyczyła wycen nieruchomości, wypadków, rozliczania robót, mykologii, podziału nieruchomości, określenia jakości prac i wbudowanych materiałów. W konkluzji Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa stwierdziła, że J. M. nie posiada znaczącego dorobku praktycznego potwierdzonego praktyką projektową i wykonawczą w zakresie objętym wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na wstępie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły wady i uchybienia, które spowodowały uwzględnienie skargi. Następnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że dokonanie ustaleń czy określona osoba posiada znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem jest kwestią ocenną, a decyzja wydawana w takiej sprawie ma charakter uznaniowy. W ocenie Sądu weryfikacja znaczącego dorobku praktycznego skarżącego, dokonana przez organ została oparta na kompletnym materiale dowodowym. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa szczegółowo zbadała i przeanalizowała materiał dowodowy dokumentujący praktykę zawodową skarżącego i uznała, że nie posiada on znaczącego dorobku praktycznego potwierdzonego praktyką projektową i wykonawczą w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena ta mieści się w granicach uznania administracyjnego oraz dyspozycji art. 15 ustawy Prawo budowlane. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ prawidłowo zastosował przepisy obowiązującego prawa oraz trafnie dokonał ich wykładni co uzasadniało oddalenie skargi. J. M. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, i art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie kryteriów rozstrzygnięcia zastosowanych w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji przekroczenie granic uznania, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ prawa materialngo tj. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) wynikającego z uznania, iż J. M. nie spełnia warunków określonych w tych przepisach, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie wskazał kryteriów swego rozstrzygnięcia czym przekroczył granice uznania administracyjnego, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Posługiwał się przy tym sformułowaniami "znaczący dorobek", "w małym stopniu", "małe budynki", "nieskomplikowane konstrukcje", "budynki o nieznaczących rozwiązaniach", nie podając kryteriów jakimi się kierował przy takiej ocenie dorobku skarżącego. Nie wskazał jakie kryteria winien spełniać dorobek uznany za "znaczący" ani gdzie przebiega granica pomiędzy "małymi", a "dużymi budynkami", jakie konstrukcje budynków uważa się za "skomplikowane" a jakie nie, oraz jakie budynki uważa się za budynki o "znaczących rozwiązaniach". Brak tych kryteriów w rozstrzygnięciu decyzji uznaniowej czyni ja wadliwą oraz naruszającą podstawowe zasady prawa administracyjnego. Skarżący wskazał, że ze złożonych zaświadczeń wynika, że z 14 wydanych ekspertyz – [...] dotyczy konstrukcji o znamionach skomplikowanych, ze 160 opracowań projektowych – [...] opracowań dotyczy dużych obiektów, a z [...] nadzorowanych budów w charakterze kierownika budowy – [...] należy zaliczyć do konstrukcyjnie znaczących. Przy tym 45 % opinii i ekspertyz wykonanych przez Jana Małeckiego dotyczy specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która korzysta w pełni z praw publicznych i posiada: a) tytuł zawodowy magistra inżyniera, magistra inżyniera architekta, inżyniera lub inżyniera architekta, b) uprawnienia budowlane bez ograniczeń, c) co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, d) znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa odmawiając nadania J. M. tytułu rzeczoznawcy budowlanego, stwierdziła, że nie posiada on udokumentowanej praktyki w zakresie projektowania i wykonawstwa oraz znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nie wskazał jednak z jakich powodów uznał, że skarżący nie spełnia warunku odbycia praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Rozważając z kolei przesłankę znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa stwierdziła jedynie ogólnikowo, że przedstawione dokumenty dotyczą małych budynków i nieskomplikowanych konstrukcji, natomiast opinie i ekspertyzy opracowywane dla sądów w małym stopniu dotyczyły specjalności konstrukcyjno budowlanej i budynków o nieznaczących rozwiązaniach. W uzasadnieniu decyzji nie podano motywów takiej oceny przedstawionych przez skarżącego dokumentów, w szczególności nie wyjaśniono dlaczego uznano, że dotyczą one małych budynków i nieskomplikowanych konstrukcji oraz budynków o nieskomplikowanych rozwiązaniach. Organ nie wyjaśnił także jaki dorobek praktyczny mógłby być uznany za znaczący. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł wskazanych uchybień i uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało trafnie zakwestionowane w skardze kasacyjnej poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Na wstępie należy zaznaczyć, że działanie organu na podstawie art. 15 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest, jak to przyjął WSA, działaniem w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest bowiem uprawnieniem organu administracji dokonania, w ramach obowiązującego stanu prawnego i na tle określonego stanu faktycznego, wyboru rozstrzygnięcia. Organ by mógł skorzystać z uznania administracyjnego powinien mieć do tego wyraźne, nie budzące wątpliwości upoważnienie. Na gruncie powołanego przepisu organowi samorządu zawodowego nie udzielono takiego upoważnienia. W związku z tym należy stwierdzić, że decyzja o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego jest decyzją związaną. Właściwy organ samorządu zawodowego ma zatem obowiązek ustalić, czy osoba ubiegająca się o nadanie tytułu rzeczoznawcy spełnia warunki określone w art. 15 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a stwierdzenie spełnienia tych warunków zobowiązuje organ do nadania wnioskowanego tytułu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podnieść należy, że możliwość nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, a więc działanie organu w ramach uznania administracyjnego, przewidziane zostało w art. 15 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jednak wspomniany przepis nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji, wychodząc z błędnego założenia, że ma ona charakter uznaniowy. Wspomniane założenie niewłaściwie ukierunkowało kontrolę sądowoadministracyjną, a w konsekwencji spowodowało, że ocena zaskarżonej decyzji nie została przeprowadzona prawidłowo. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa rozpoznając wniosek J. M. miała za zadanie między innymi stwierdzić, czy jego dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem jest znaczący. Pojęcie "znaczący" należy niewątpliwie do pojęć niedookreślonych wartościujących. W związku z tym obowiązkiem organu samorządu zawodowego było wyjaśnienie jego treści, podanie jak należy je rozumieć. W rozpoznawanej sprawie organ tego nie uczynił, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że dorobek praktyczny skarżącego nie jest znaczący. Należy dodać, że tej konstatacji organu nie poprzedziła wszechstronna analiza przedstawionej przez skarżącego dokumentacji obrazującej jego dorobek praktyczny. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa posłużyła się przy tym pojęciami nienormatywnymi, takimi jak "małe budynki", "nieskomplikowane konstrukcje", czy "budynki o nieznaczących rozwiązaniach", nie wyjaśniając ich znaczenia. Jak już wspomniano organ samorządu zawodowego odmówił nadania skarżącemu tytułu rzeczoznawcy również z powodu niespełnienia przesłanki co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Stanowisko organu w tym zakresie nie zostało jednak w żadnym stopniu uzasadnione. W motywach decyzji nie ma w tym zakresie żadnych ustaleń, w szczególności nie wiadomo z jakich przyczyn wykazana przez skarżącego praktyka nie została uznana za spełniającą warunek określony w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działanie organu powinno być ocenione przez Sąd pierwszej instancji także pod kątem przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W myśl zasady prawdy obiektywnej, w toku postępowania organ administracji publicznej powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazane mankamenty zaskarżonej decyzji dotyczące niezbędnych ustaleń i wyjaśnień co do posiadania przez skarżącego praktyki zawodowej i znaczącego dorobku praktycznego budzą uzasadnione wątpliwości w zakresie stosowania przez organ art. 7 k.p.a. Podobne wątpliwości dotyczą respektowania przez organ samorządu zawodowego zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasady przekonywania. Podnieść należy, że w myśl art. 8 k.p.a. organy administracji obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób by pogłębić zaufanie obywateli. Wątpliwe wydaje się by organ, który nie przeprowadza postępowania administracyjnego zgodnie z jego regułami i w konsekwencji nieprawidłowo stosuje przepisy prawa materialnego, działał zgodnie z omawianą zasadą ogólną. Zgodnie z zasadą przekonywania organ powinien wyjaśnić stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się załatwiając sprawę (art. 11 k.p.a.). Jak już podniesiono Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa przedstawiła motywy rozstrzygnięcia w sposób bardzo ogólnikowy, nie uwzględniający istotnych okoliczności sprawy. Z tej przyczyny strona nie poznała wszystkich przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji co najmniej przedwcześnie oddalił skargę, nie odnosząc się w ogóle do sposobu działania organu, w kontekście przestrzegania przepisów postępowania, w tym jego zasad ogólnych. Jest to uchybienie tym istotniejsze, że w skardze strona zarzuciła naruszenie, w toku postępowania administracyjnego, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Dodatkowo podnieść należy, że WSA oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie ustrzegł się niekonsekwencji. Na wstępie Sąd ten bowiem stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły wady i uchybienia, które spowodowały uwzględnienie skargi (str. [...] uzasadnienia). W konkluzji zaś uznał, że organ prawidłowo zastosował przepisy obowiązującego prawa oraz trafnie dokonał ich wykładni co uzasadniało oddalenie skargi (str. [...] uzasadnienia). Także ta wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że proces kontroli zaskarżonej decyzji nie został przeprowadzony prawidłowo. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty w ramach obydwu podstaw kasacyjnych. Uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czyniło niecelowym odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, powinien przy uwzględnieniu poczynionych wyżej uwag, ocenić legalność zaskarżonej decyzji przede wszystkim w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury, a następnie o ile będą istniały ku temu podstawy, w płaszczyźnie zgodności rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).