II GSK 493/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1696/08 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1696/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. O. i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], a także utrzymaną w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji wskazał w rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organu administracji, który stwierdził, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. przyznał M. O. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 293,04 zł do podanych we wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r. gruntów rolnych o powierzchni 1,11 ha. Płatność ta została przekazana na rachunek bankowy producenta rolnego. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2005 r. w gospodarstwie producenta kontroli na miejscu ustalono, że ogólna powierzchnia gospodarstwa wynosi 0,93 ha, a nie jak deklarował producent – 1,11 ha. W konsekwencji Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR) wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za 2004 r. i w drodze decyzji ustalił tę kwotę na 293,04 zł. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podjęte w sprawie decyzje administracyjne Prezesa ARiMR zostały wydane na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy: Unii Europejskiej, krajowych – przeznaczonych na współfinansowanie; lub krajowych – przeznaczonych na udzielanie dopłat. Oznacza to, że przedmiotem badania w tego rodzaju postępowaniu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w przepisie funduszy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nienależne pobranie takich środków zachodzi wtedy, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie taka sytuacji nie miała miejsca, bowiem ostateczna i prawomocna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] stycznia 2005 r. przyznająca skarżącemu płatności ONW na 2004 r. pozostaje nadal w obrocie. Oznacza to – zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych określoną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływany jako: k.p.a.) – że decyzja ta jest wiążąca dla wszystkich organów administracji publicznej tak długo, aż nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany. Do tego czasu brak jest podstaw do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, bowiem nie został prawomocnie stwierdzony fakt nienależnego pobrania płatności (poprzez wydanie stosownej decyzji eliminującej z obrotu decyzję przyznającą płatności). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestia zasadności przyznania dopłat za dany okres powinna być rozpatrywana wyłącznie w postępowaniu zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatności, w którym to postępowaniu producent rolny będzie miał możliwość podnoszenia wszelkich zarzutów co do ustaleń organu dotyczących przesłanek przyznania płatności. Wzruszenia prawomocnej decyzji przyznającej skarżącemu płatności ONW za 2004 r. nie może uzasadniać również zawarte w zaskarżonej decyzji i odpowiadające hipotezie § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) ustalenie, że "skarżący nie spełnił warunku prowadzenia na powierzchni deklarowanej do płatności z tytułu ONW działalności rolniczej przez okres 5 lat począwszy od 2004 r., do której zobowiązał się składając wniosek o przyznanie tych płatności. Wskutek czego przyznana płatność ma charakter płatności nienależnej". Utrata przez producenta rolnego tytułu prawnego do płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i podstawa do ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez tego producenta płatności ONW następuje dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania dotyczącego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatności za dany okres. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że wydając decyzję z dnia [...] maja 2008 i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2007 r. organ administracji dopuścił się istotnej obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, to jest naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (dalej jako: rozporządzenie ONW) poprzez przyjęcie, iż przedmiotowy przepis w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie stanowi samoistnej podstawy zwrotu płatności w sytuacji, gdy decyzja przyznająca producentowi rolnemu płatności nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w sytuacji, gdy organ wskazany w art. 11 ust. 4 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustali, iż zaistniały przesłanki, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW, to obowiązany jest wydać decyzję zobowiązującą producenta rolnego do zwrotu płatności, które w świetle obowiązujących przepisów są nienależne. Powyższy obowiązek wynika również z regulacji wspólnotowych, w szczególności z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1257/1999 w sprawie rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) i art. 49 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. W przypadku płatności ONW ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nie wymaga uchylenia pierwotnej decyzji kierownika Biura Powiatowego przyznającej płatności beneficjentowi, w przypadku zaistnienia samodzielnej przesłanki zwrotu przyznanych płatności, określonej w przepisach regulujących przyznawanie tej pomocy, to jest w rozporządzeniu ONW. W tym przypadku przesłanki zwrotu określa § 9 rozporządzenia ONW. Jeżeli beneficjent zaprzestanie prowadzenia działalności na działkach objętych zobowiązaniem ONW, to odpada jeden z warunków przyznania przedmiotowych płatności, zaś w takiej sytuacji (o ile nie istnieje żadna z przesłanek wyłączających zwrot płatności ONW) przyznana kwota staje się nienależną. Organ wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w § 1 ust. 1 rozporządzenia ONW określono, iż przedmiotowe rozporządzenie normuje nie tylko zasady i tryb przyznawania płatności ONW, ale również ich zwracania. Tym samym, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, § 9 rozporządzenia ONW może stanowić samodzielną podstawę do zwrotu płatności ONW. Przepisy tego rozporządzenia nie przewidują konieczności uchylenia pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności, jako warunku zastosowania § 9 rozporządzenia ONW. Ponadto, zaniechanie działalności rolniczej jest zdarzeniem późniejszym niż wydanie decyzji o przyznaniu płatności ONW, wobec czego nie jest możliwe uchylenie pierwotnej decyzji przyznającej płatności w związku z ustaleniem, iż beneficjent zaprzestał realizacji zobowiązania ONW. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2005 r. nie jest decyzją wadliwą, bowiem w chwili jej wydawania M. O. spełniał warunki przyznania płatności ONW. Nie ma zatem podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził stanowisko, że § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o utworzeniu ARiMR nie stanowi podstawy prawnej uzasadniającej wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu płatności w sytuacji, gdy decyzja przyznająca producentowi rolnemu płatności nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych. Pogląd Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na akceptację. Jak wynika z regulacji zawartej w § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatności ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Odesłanie do art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE oznacza, między innymi, że płatności ONW są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale i podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty. Już z tych regulacji wynika, że udzielenie płatności powiązane jest ze zobowiązaniem producenta rolnego, w szczególności w zakresie prowadzenia działalności rolniczej na minimalnym areale wynoszącym co najmniej 1 hektar. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW płatność przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na wniosek producenta rolnego. W przypadku ustalenia w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzanej po wydaniu decyzji, że minimalny areał jest mniejszy od deklarowanego we wniosku, mogą zachodzić różne sytuacje. W przypadku, gdy producent rolny zadeklarował we wniosku prowadzenie działalności rolniczej na działkach ONW, których rzeczywista powierzchnia jest mniejsza od wskazanej we wniosku już w chwili jego składania, mogłoby to oznaczać ujawnienie nieznanych organowi nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydawania decyzji, odpowiadające podstawie wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do chwili uchylenia w trybie wznowienia postępowania w obrocie pozostawałaby natomiast decyzja w przedmiocie przyznania płatności ONW wydana w oparciu o wskazane we wniosku dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy istniejącym w chwili wydawania decyzji. Możliwe byłoby również zastosowanie sankcji polegających na wykluczeniu ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich pod warunkiem zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1257/1999 w sprawie rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Inna sytuacja zachodzi wtedy, gdy rolnik we wniosku prawidłowo wskazuje powierzchnię działek, lecz nie dotrzymuje zobowiązania o jakim mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW i zaprzestaje prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich lub na części działek na obszarze ONW. W takich okolicznościach decyzja o przyznaniu płatności nie jest wadliwa i zaniechanie prowadzenia działalności nie jest podstawą do jej wzruszenia w trybie wznowienia postępowania. Zastosowanie znajduje natomiast § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym, między innymi, producent rolny zwraca całość płatności w przypadku zaniechania działalności rolniczej na części działek rolnych położonych na obszarze ONW, gdy łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż hektar. W takiej sytuacji brak kompetencji do wydania decyzji przez kierownika biura powiatowego ARiMR, który zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia ONW jest organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie zmniejszenia albo wstrzymania płatności. Porównanie poszczególnych jednostek redakcyjnych § 9 rozporządzenia ONW wskazuje, że prawodawca traktuje jako nienależnie pobrane płatności, co do których przewiduje obowiązek zwrotu w całości przez producenta rolnego. Są to płatności pobrane mimo ustania warunków do ich pobierania, a więc nienależne. O obowiązku zwrotu nienależnych płatności prawodawca wspólnotowy odnosi się w art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1257/1999 w sprawie rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz w art. 49 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Określanie szczegółowych warunków i trybu zwracania pomocy finansowej mieści się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Jak wynika z regulacji zawartej w § 9 ust. 4 rozporządzenia ONW, zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków z tytułu płatności ONW następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Tym samym zastosowanie znajduje art. 11 ust. 4 obowiązującej w chwili wydawania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z tym przepisem Prezes Agencji ustalał w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej. Marginalnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że kompetencja Prezesa Agencji w omawianym zakresie utrzymana została w ramach regulacji zawartej w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), która weszła w życie 24 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakładając, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranej płatności zawsze wymaga wzruszenia decyzji o przyznaniu tejże płatności, przyjął ustalenia w zakresie uniemożliwiającym ocenę, czy i ewentualnie która z omawianych sytuacji zachodziła w niniejszej sprawie. Nie jest jasne, czy beneficjent we wniosku wskazał działki tożsame z tymi, co do których w toku kontroli stwierdzono mniejsze od deklarowanych powierzchnie, czy też zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części działek. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego stosowano pojęcia "gospodarstwa rolnego" i "działki rolnej", które nie są tożsame. W świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) gospodarstwo rolne oznacza wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu lub gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 23 września 2003 r. Zgodnie z tym ostatnim przepisem "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Z kolei, jeżeli chodzi o pojęcie działki rolnej, to w myśl art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności pojęcie to oznacza działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Według art. 2 pkt 1a rozporządzenia nr 796/2004, "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. W § 2 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW mowa o działkach rolnych, a nie o gospodarstwie rolnym. Zaskarżony wyrok z wymienionych powodów podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.