II SA/Bd 874/08

Dnia 10 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w T. na decyzję [...] Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia i wydania środków higieny osobistej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz [...] Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 874/08 UZASADNIENIE Nakazem z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w B. Oddział w Toruniu na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589) nakazał Fabryce Zintegrowanych Systemów Opomiarowania i Rozliczeń "M." sp. Z. o. o. w T. zapewnienie i wydanie pracownikom zatrudnionym na stanowiskach robotniczych i nierobotniczych zakładzie oraz pracownikom zwolnionym wymienionym w załączniku nr 1 do protokołu środki higieny osobistej zgodnie z ustaloną w zakładzie tabelą przydziału odzieży i obuwia roboczego oraz środków czystości stanowiących załącznik nr 3 do obowiązującego regulaminu pracy w terminie do [...] sierpnia 2008 r. . Od powyższego nakazu odwołanie wniósł podmiot zobowiązany podnosząc, że został on wydany z naruszeniem w szczególności: - art. 77 oraz art. 7 K.p.a. w związku z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji bez dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących skarżącego związanych z powstaniem stanu jego niewypłacalności, - art. 11 K.p.a. w związku z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości jej wykonania w wyznaczonym terminie, - art. 159 par. 1 K.p.a. w związku z art. 156 par. 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania. Rozpatrując to odwołanie Okręgowy Inspektor Pracy w B. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy utrzymał w mocy zaskarżony nakaz. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że obowiązki opisane w nakazie istniały w chwili jego wydania, przepisy z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, w rozpatrywanej sprawie w sposób bezsporny doszło do ich naruszenia i dlatego wydanie nakazu było uzasadnione. W przeciwnym razie zdaniem organu odwoławczego doszłoby do przeniesienia ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej z pracodawcy na pracowników. Nie dopatrzono się również podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z takim stanowiskiem nie zgodził się zobowiązany, który wniósł skargę do sądu administracyjnego podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest w szczególności: - art. 77 oraz art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących skarżącego związanych z jego niewypłacalnością, - trwałej niewykonalności decyzji w dniu jej wydania. Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nakazu z dnia [...] lipca 2008 r., względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. W odpowiedzi na powyższą skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Dokonując w ten sposób oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że zostało ono podjęte z naruszeniem zasad przeprowadzenia postępowania, które mogło mieć wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zapomniano jednak o tym, że zgodnie z ogólnymi regułami wynikającymi z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, przez co zgodnie z utrwalonym poglądami należy rozumieć konieczność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia każdej sprawy administracyjnej, w związku z czym przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja prawidłowości decyzji wydanej w I instancji ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak (w:) B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 97). W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy dokonał jednak tylko oceny prawidłowości wydanej decyzji pomijając milczeniem fakt, że w decyzji organu I instancji określony był termin wykonania określonych w niej obowiązków, który upłynął na długo przed rozpatrzeniem odwołania, mimo że wniesienie odwołania zgodnie z ogólnymi regułami wynikającymi z art. 130 par. 2 K.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W związku z tym w praktyce decyzja organu odwoławczego, odwoławczego której nie zmieniono terminu wykonania nałożonych obowiązków wywołuje skutki z mocą wsteczną i jako taka powinna podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponadto zgodnie z postanowieniami art. 107 par. 1 K.p.a. każda decyzja administracyjna powinna zawierać rozstrzygnięcie, które powinno być tak zredagowane aby jego treść nie budziła wątpliwości, a jednocześnie tak aby nadawało się ono do wykonania w trybie egzekucji administracyjnej jeżeli jego adresat nie podporządkowałby mu się w sposób dobrowolny. W przedmiotowej sprawie niestety standardy te nie zostały zachowane. Organ I instancji określając obowiązki posłużył się bowiem podwójnym odesłaniem, w przypadku ich zakresu do regulaminu pracy obowiązującego u zobowiązanego, w przypadku osób, którym powinny być przydzielone środki ochrony i higieny do protokołu z przeprowadzonej kontroli. Takie odesłanie jest jednak wadliwe gdyż z decyzji nie wynika bezpośrednio jaki jest zakres nałożonych obowiązków oraz kto jest beneficjentem rozstrzygnięcia. Regulamin pracy nie stanowi bowiem załącznika do decyzji i może podlegać zmianie przez pracodawcę, a protokół kontroli nie będący również załącznikiem do decyzji stanowi potwierdzenie jedynie pewnych faktów, których wystąpienie stwierdzono w trakcie kontroli. W związku z tym również sposób redakcji nałożonych obowiązków stanowi istotne naruszenie reguł przeprowadzania postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Dlatego też mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy powinien usunąć sygnalizowane wyżej nieprawidłowości i od dokonanych ustaleń uzależnić wynik postępowania.