II SA/Po 714/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] [..] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego R. S. kwotę 100-,zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/E. Podrazik /-/ B. Kamieńska W toku - wszczętego na wniosek R. S. i A. S. - postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawów rybnych na wskazanych działkach, położonych w B. - Wójt Gminy Z. zwrócił się na podstawie art.106 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) do Starosty Z. o uzgodnienie projektu decyzji w tej sprawie w zakresie ochrony gruntów rolnych. Rozpoznając po raz drugi tę sprawę, Starosta Z. dnia [...] stycznia 2008 r. postanowił negatywnie ustosunkować się do wskazanego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie ziemnych stawów rybnych w B. w gminie Z. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu organ uzgodnieniowy na podstawie opinii w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia [...] listopada 2007 r. ustalił, że wymienione grunty (badane "metodą odkrywkową" do głębokości 1,50 m) stanowią gleby pochodzenia organicznego - torfy niskie, podlegające ochronie. Ramy tej ochrony wyznacza ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiąca w art. 3 ust. 1 pkt 4, że ochrona gruntów rolnych polega między innymi na zachowaniu istniejących torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych. Skoro budowa ziemnych stawów rybnych na tym gruncie doprowadziłaby do bezpowrotnego zniszczenia istniejącego torfowiska oraz wiązałaby się z wydobywaniem torfu, który według przepisów prawa geologicznego i górniczego jest kopaliną pospolitą i stanowi własność Skarbu Państwa, to w ocenie organu brak podstaw do pozytywnego uzgodnienia planowanego przez wnioskodawców na tym terenie zamierzenia inwestycyjnego. R. S. wniósł na to postanowienie zażalenie zarzucając, że rażąco narusza prawo. Wskazał, że organ uzgodnieniowy nie zgromadził materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, bowiem poprzestał na opinii biegłego gleboznawcy, który badanie gruntu zakończył po wykopaniu dwóch otworów na głębokość zaledwie 40-50 cm, ze względu na pojawienie się w nich wody. Żalący się podkreślił, że "budowa gospodarstwa rybackiego metodą wskazaną przez nas nie zmienia przeznaczenia i charakteru tego terenu, bowiem gospodarstwo rybackie jest gospodarstwem rolnym". Teren inwestycji stanowią łąki i nieużytki, których nie można racjonalnie wykorzystać inaczej niż na konkretny cel rolniczy - utworzenie gospodarstwa rybackiego. Skoro Gmina sprzedała te grunty inwestorom, to mają zamiar je zagospodarować zgodnie z przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu ustaliło w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym mapę ewidencyjną z zaznaczonym kolorem żółtym terenem planowanej zabudowy, mapę glebowo - rolniczą opatrzoną legendą oraz opinię biegłego gleboznawcy, że teren przeznaczony pod inwestycję oznaczony został na mapie glebowo - rolniczej symbolem "3z Tn". Symbol "T" dotyczy gleb torfowych i murszowo-torfowych, a symbol "n" torfów niskich. Wynik badania gleby metodą odkrywkową, przeprowadzonego przez biegłego gleboznawcę w toku postępowania administracyjnego, pokrywa się z ustaleniami dokonanymi podczas prac klasyfikacyjnych z lat 1963 i 1975 - gleby na tych działkach są glebami organicznymi .Materią organiczną jest torf turzycowy z domieszką trzcinowego. Wierzchnia warstwa 30-40 cm stanowi torf turzycowy, poniżej zalega torf o strukturze gąbczastej, a głębiej - o strukturze filcu. Istnienie torfów niskich R. S. pośrednio potwierdził w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. informując, że planowana budowa stawów rybnych polegać będzie na zdjęciu wierzchniej warstwy glebowej, bez naruszenia torfów niskich. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że chociaż gospodarstwo rybne jest formą działalności rolniczej, nie może to być przesłanką konieczną czy wystarczającą dla realizacji na wskazanych działkach przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Po wniesieniu przez R. S. skargi do Sądu na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało dnia [...] czerwca 2008 r. w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określanej skrótem p.p.s.a., postanowienie uchylające zarówno swoje postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało za zasadny zarzut skargi odnośnie nieprzeprowadzenia ekspertyzy "na wszystkich wskazanych we wniosku działkach", skoro organ pierwszej instancji negatywnie ustosunkował się do budowy stawów rybnych na 34 działkach o gruntach organicznych - torfach niskich podlegających ochronie na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a przeoczył, że biegły gleboznawca nie przeprowadził badania gleby na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] stanowiących nieużytki - bagna oraz rowy. Nie można zatem stwierdzić, czy także te grunty stanowią chronione torfowiska, a w konsekwencji "czy negatywna opinia Starosty w stosunku do tych działek jest uzasadniona". Kolegium poleciło też, aby organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę wziął pod uwagę pozostałe zarzuty zawarte w pismach inwestora. Powyższe postanowienie, wydane w trybie autokontrolnym, jest przedmiotem skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie sygn. akt II SA/Po 714/08, natomiast postępowanie sądowe w sprawie sygn. akt II SA/Po 564/08 zostało przez Sąd zawieszone postanowieniem z dnia 4 września 2008 r. do czasu zakończenia sprawy sygn. akt II SA/Po 714/08 ( art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131 p.p.s.a.). Skarżący w obecnie rozpoznawanej sprawie zarzucił, że postanowienie autokontrolne rażąco narusza prawo, gdyż Kolegium wydało je w tym samym składzie, w jakim rozpatrywało sprawę jako organ odwoławczy. Nadto organ autokontrolny, zobowiązany do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, ustosunkował się tylko do jednego zarzutu - i to w dodatku częściowo. Skarżący sprzeciwił się ukierunkowaniu sprawy "tylko i wyłącznie pod ochronę - zachowanie torfowisk i oczek wodnych" przy pominięciu pozostałych przesłanek ochrony gruntów rolnych. Skarżący wskazał, że we wszystkich gminach na terenie powiatu Z. kopane są stawy rybne i duże oczka wodne, a tylko jemu ogranicza się korzystanie ze swojego gruntu i wprowadza "urzędniczą gospodarkę nakazową". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, powtarzając dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2008 r., wydane w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stwarza możliwość dokonania autokontroli przez organ, którego akt został zaskarżony do sądu administracyjnego. Oceniając w trybie autokontroli wydany przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować omawiany przepis, gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty i wnioski, jak i wskazaną w skardze argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu orzekającego w trybie art. 54 § 3, nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydając akt w trybie autokontroli winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia najdalej idącego spośród wszystkich przysługujących mu środków prawnych wcale nie świadczy o uwzględnieniu skargi w całości ( patrz wyrok NSA z dnia 5.02.08 sygn.akt I OSK 581/07, Lex nr 355665). Kwestionowany akt autokontrolny wydany został z naruszeniem omówionych zasad. Kolegium bowiem uchylając własne postanowienie, wydane w postępowaniu odwoławczym oraz postanowienie organu uzgodnieniowego pierwszej instancji poleciło wyjaśnić tylko to, czy możliwe jest zrealizowanie planowanej inwestycji na części gruntów należących do inwestora, natomiast nie podzieliło zasadniczego zarzutu inwestora podnoszonego w toku postępowania uzgodnieniowego i w skardze - że nie ma żadnych przeszkód prawnych w zrealizowaniu stawów rybnych na całym terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w tym również na gruntach torfowych. Wydanie przez Kolegium rozstrzygnięcia autokontrolnego z naruszeniem przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego powoduje konieczność uchylenia tego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c tej ustawy oraz przy zastosowaniu przepisów art. 152 i art. 200 p.p.s.a. Natomiast wydanie rozstrzygnięcia autokontrolnego nie następuje w postępowaniu odwoławczym, a zatem - wbrew zarzutowi skarżącego - nie ma tu zastosowania przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewidujący konieczność wyłączenia się pracownika od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, uchylającego zaskarżone postanowienie autokontrole, Sąd podejmie zawieszone postępowanie w sprawie sygn. II SA/Po 564/08 i rozpozna skargę R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2008 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie ziemnych stawów rybnych . Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska MK