II SA/Ke 13/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany organizacji ruchu postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. S., uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] orzekającą o odmowie zmiany stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w S. w zakresie likwidacji zakazu ruchu dla mieszkańców domów: ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Burmistrz Miasta, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 7, 10 i 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zarządca dróg w obrębie Starego Miasta w S. -Burmistrz Miasta nie ma interesu prawnego w udziale w postępowaniu dotyczącym zmiany organizacji ruchu w tym obrębie, - art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i skierowanie decyzji do A. S., która jako osoba trzecia nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zmiany organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w S., - art. 138 § 2 k.p.a przez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie uwzględniono faktu, że decyzja Starosty jako wydana bez podstawy prawnej jest w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 i 3 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zmianę organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może zatwierdzić bez uprzedniego projektu organizacji ruchu sporządzonego przez podmiot wskazany w § 4 ust 3 tego rozporządzenia, - § 6 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 2 pkt 7 i § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez uznanie, że zmianę organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może zatwierdzić przy negatywnej opinii zarządcy drogi i bez szczegółowego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, iż zakwestionowane rozstrzygnięcie oddziałuje bezpośrednio na sferę jego obowiązków jako zarządcy drogi. Natomiast uznanie przez organy orzekające, iż Burmistrz Miasta, będąc zarządcą drogi, której tyczy się postępowanie i któremu powierzono wykonanie decyzji, nie ma interesu prawnego w udziale w postępowaniu, stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Organ podkreślił, że w postępowaniu odwoławczym stroną niewątpliwie była A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze Burmistrza Miasta nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, albowiem skarga nie została wniesiona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Istotę legitymacji skargowej wnoszącego skargę stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli aktów lub czynności organów administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: 1/ każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz 2/ w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Tak więc skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między, sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. W związku z powyższym legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Po pierwsze, skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie. Po drugie, skarżący musi mieć interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z prawem (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005r., str. 212 i nast.). Burmistrz Miasta kwestionując zaskarżone rozstrzygnięcie wskazał, że oddziałuje ono bezpośrednio na sferę jego obowiązków jako zarządcy drogi. W ocenie autora skargi, uznanie przez organy orzekające, iż Burmistrz Miasta, będąc zarządcą drogi, której tyczy się postępowanie i któremu powierzono wykonanie decyzji, nie ma interesu prawnego w udziale w postępowaniu - stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. W związku z tak sprecyzowaną skargą wymaga ustalenia, czy Burmistrz Miasta - jako zarządca drogi gminnej - posiada legitymację skargową do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 19 ust. 1 oraz 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) - zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, bądź prezydent miasta, a do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Stosownie do art. 21 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi gminnej może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. W myśl art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. nr 108, poz. 908 ze zm.) organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729 ze zm.) działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem; 2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów; 3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Z kolei w myśl § 4 ust. 1 tego rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Przepis § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia stanowi, iż projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 do przedstawionego do zatwierdzenia organowi zarządzającemu projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m.in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. Mając na uwadze, iż ustawa Prawo o ruchu drogowym, jak też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r nie zawiera definicji " zarządcy drogi" i "zarządu drogi" - należy je rozumieć w taki sposób, w jaki definiuje te pojęcia ustawa o drogach publicznych. Treść przytoczonych regulacji prawnych wskazuje, że działania podejmowane przez zarząd drogi ( zarządcę drogi w sytuacji, gdy jednostka taka nie została utworzona) są podejmowane w związku z realizacją przez te podmioty (jako organy administracji publicznej) interesu publicznego, nie zaś w związku z realizacją ich własnego, konkretnego interesu prawnego. Na gruncie wskazanych przepisów zarząd drogi jest uprawniony nie tylko do przedstawiania projektu organizacji ruchu, ale także do opiniowania przedstawianych projektów organizacji ruchu w sytuacji, gdy nie jest jednostką składającą projekt. To zaś oznacza, iż posiada także władcze uprawnienia w sprawach z zakresu administracji publicznej. Reasumując, organ wykonawczy jednostki samorządu gminnego, będący zarządcą dróg gminnych, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na akty lub czynności w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu, albowiem czynności zarządcy drogi gminnej nie realizuje on we "własnej sprawie administracyjnej", lecz "w interesie publicznym", wykonując prawa i obowiązki przynależne organom administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe skarga Burmistrza Miasta– jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.