II OSK 1391/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt II SAB/Po 17/08 w sprawie ze skargi W. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt II SAB/Po 17/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 17 października 2007 r., nazwanym "żądaniem strony", W. M. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie do udzielenia informacji oraz umożliwienia wykonania kopii enumeratywnie wymienionych dokumentów, znajdujących się w dyspozycji organu, na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jednocześnie poprosił o dokładną informację, kiedy będzie mógł wykonać lub odebrać kopie żądanych dokumentów. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie pismem z dnia 22 października 2007 r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z zgodnie z przytoczonym art. 73 § 1 i 2 kpa, organ administracji jest zobowiązany do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek lub odpisów, przy czym strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zdaniem organu, przepisy powyższe nie uprawniają strony do obciążania organu wykonaniem przez niego np. kserokopii akt sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował również stronę o możliwości przejrzenia akt sprawy i sporządzenia z nich notatek i odpisów w godzinach pracy urzędu po uprzednim uzgodnieniu terminu z inspektorem prowadzącym. W dniu 24 października 2007 r. W. M. wniósł, na podstawie art. 227 - 229 kpa, skargę na sposób załatwienia wniosku z dnia 17 października 2007 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. Skarżący podniósł, że PINB nie poinformował go, kiedy konkretnie (określając dzień i godzinę) będzie mógł wykonać lub odebrać kopie żądanych dokumentów. Organ w sposób nieuzasadniony sugeruje jakoby wnioskodawca żądał wykonania kopii dokumentów, gdy tymczasem pytał on wyłącznie o sposób i możliwość wykonania kopii dokumentów. Ponadto, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że organ ma obowiązek zapewnienia stronie możliwości korzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, poprzez wykonanie kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki. Zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy z dnia 18 grudnia 2007 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, na podstawie art. 237 § 3 kpa, uznał skargę W. M. za bezzasadną. Organ II instancji wskazał, że należy w przedmiotowej sprawie rozgraniczyć obowiązek organu polegający na umożliwieniu przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów od uprawnienia strony do przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ administracji uczynił zadość swoim obowiązkom, informując stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy po uprzednim uzgodnieniu terminu z inspektorem prowadzącym. W. M. trzema pismami datowanymi na dzień 14 lutego 2008 r. złożył: zażalenie w trybie art. 35 kpa na niezałatwienie sprawy - żądania strony z dnia 17 października 2007 r. przez PINB w Krotoszynie, ponowną skargę do WWINB w Poznaniu w trybie art. 239 § 1 kpa na sposób załatwienia wniosku - żądania strony oraz wezwanie skierowane do PINB w Krotoszynie, w trybie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do usunięcia naruszenia prawa. W zażaleniu podniósł, iż niezałatwienie sprawy jego żądania z dnia 17 października 2007 r. polega na niewydaniu do tej pory postanowienia w trybie art. 74 § 2 kpa, gdy tymczasem z pisma PINB w Krotoszynie z dnia 22 października 2007 r. wynika, iż organ odmawia skarżącemu udostępnienia kserokopiarki znajdującej się w urzędzie, w celu wykonania kopii dokumentów. W ponownej skardze, złożonej w trybie art. 239 § 1 kpa, zainteresowany wskazał, że organ administracji ma obowiązek odpłatnie udostępnić stronie kserokopiarkę, będącą na wyposażeniu urzędu. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa W. M. wezwał PINB w Krotoszynie do usunięcia zwłoki w załatwieniu sprawy, tj. wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 kpa, odmawiającego udostępnienia mu urządzeń technicznych (kserokopiarki znajdującej się na wyposażeniu urzędu), umożliwiających wykonanie kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Zaznaczył, iż z pisma PINB w Krotoszynie z dnia 22 października 2007 r. wynika, że organ odmawia mu udostępnienia kserokopiarki, znajdującej się w urzędzie, dla potrzeb wykonania kopii dokumentów. W odpowiedzi na powyższe, Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy z dnia 27 marca 2008 r., działając na podstawie art. 237 § 3 kpa, uznał za bezzasadną skargę na sposób załatwienia żądania strony oraz skargę nazwaną "zażaleniem na niezałatwienie sprawy". Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że skarżący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do przeglądania akt sprawy, a jedynie ograniczył się do pisemnego żądania wykonania kopii dokumentów. Zdaniem WWINB w Poznaniu, organ administracji nie ma obowiązku samodzielnego wykonywania kopii i dostarczania ich stronie postępowania administracyjnego. Uprawnienie to leży wyłącznie w gestii strony. Organ administracji nie ma też obowiązku udostępniania stronie urządzeń biurowych. Z akt sprawy nie wynikało również, aby w jakimkolwiek momencie postępowania PINB w Krotoszynie odmówił stronie prawa przeglądania akt administracyjnych i robienia z nich notatek czy odpisów, stąd organ I instancji nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 kpa o odmowie udostępnienia akt. W. M. pismem z dnia 1 kwietnia 2008 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, polegającą na niezałatwieniu żądania skarżącego z dnia 17 października 2007 r., dotyczącego umożliwienia mu wykonania kopii dokumentów. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego żądania z dnia 17 października 2007 r., poprzez udostępnienie mu kserokopiarki w celu wykonania kopii żądanych dokumentów, albo wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 3 kpa. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący wskazał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zobowiązany jest do udostępnienia stronie kserokopiarki, celem sporządzenia kopii żądanych akt. Zdaniem skarżącego, organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie podjął działań wprost wynikających z przepisów prawa, zaś pismo PINB w Krotoszynie z dnia 22 października 2007 r. nie wskazuje żadnej podstawy prawnej jego wydania. Ponadto w trakcie trwania postępowania organ nigdy nie wskazywał na brak możliwości technicznych, pozwalających na kserowanie przez stronę żądanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę, uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 § 1 i 2 kpa, w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek odpisów, przy czym strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Art. 74 § 2 kpa przewiduje z kolei, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Regulacje te pozostają w związku z art. 9 kpa, który nakazuje organom administracji publicznej należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powyższa zasada ogólna o kluczowym znaczeniu w postępowaniu administracyjnym powinna być szczególne respektowana przez organy administracji, bowiem służy udzieleniu ochrony prawnej słabszej stronie stosunku administracyjnego. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia postanowień art. 73 kpa, nie zaistniała także konieczność wydania przez organ postanowienia z art. 74 § 2 kpa, ani nie doszło do bezczynności organu w takim znaczeniu, jakim posługuje się tym pojęciem Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd zaznaczył, że osnową pisma z dnia 17 października 2007 r. było żądanie strony udzielenia informacji oraz umożliwienia wykonania kopii dokumentów. Analiza powyższego wniosku nie wskazuje, jakoby skarżący domagał się sporządzenia kserokopii wskazanych w nim dokumentów, a jedynie zwracał się o umożliwienie dokonania ich kopii, jednocześnie w ogóle nie wskazując środków technicznych, jakimi mógłby się posłużyć, by tego dokonać. Istnieje wiele różnorodnych możliwości wykonania przez stronę kopii dokumentów, jak przykładowo ręczny odpis, posłużenie się cyfrowym aparatem fotograficznym, użycie ręcznego skanera. Skarżący w piśmie z dnia 17 października 2007 r. nie żądał również wydania uwierzytelnionych odpisów powyższych dokumentów. Również w piśmie z dnia 24 października 2007 r., nazwanym "skargą na sposób załatwienia wniosku", skarżący podkreślał, że nie żądał wykonania kopii dokumentów przez organ, tylko wystąpił z zapytaniem o sposób i możliwość wykonania kopii. W odpowiedzi na żądanie z dnia 17 października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie pismem z dnia 22 października 2007 r. poinformował skarżącego, że przeglądanie akt sprawy i sporządzanie odpisów dokumentów jest możliwe w godzinach pracy urzędu, po uprzednim uzgodnieniu terminu z inspektorem prowadzącym. W piśmie organu z dnia 22 października 2007 r. znalazło się także stwierdzenie, iż organ nie ma obowiązku sporządzania kserokopii akt sprawy dla strony oraz udostępniania stronie służbowych urządzeń technicznych. Treść przytoczonych wyżej pism skarżącego i organu I instancji wskazuje, że PINB w Krotoszynie nie odmówił stronie możliwości przejrzenia akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów, nie zaistniała więc konieczność wydania przez tenże organ postanowienia z art. 74 § 2 kpa. WSA w Poznaniu podniósł, że z akt administracyjnych nie wynika, by w toku postępowania skarżący zgłosił wobec organu żądanie wykonania i wydania mu kserokopii dokumentów z akt sprawy, albo udostępnienia skarżącemu służbowej kserokopiarki w celu wykonania kopii. Żądanie takie nie zostało zawarte w piśmie z dnia 17 października 2007 r. Po tej dacie kolejne pisma skarżącego skierowane były do WINB w Poznaniu i zawierały polemikę co do hipotecznej - wobec braku zgłoszenia przez skarżącego takiego żądania organowi I instancji - możliwości wykorzystania kserokopiarki. Dopiero w poprzedzającym skargę wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 lutego 2008 r. dopatrzeć się można - wyrażonego pośrednio - żądania udostępnienia skarżącemu służbowej kserokopiarki organu w celu wykonania kopii dokumentów. Sąd podkreślił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może służyć formułowaniu nowych, niezgłoszonych wcześniej żądań strony. W ocenie Sądu, w sprawie nie można w ogóle mówić o bezczynności, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Z bezczynnością w postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia w przypadku uchylania się przez organ od wydania aktu, pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. W celu wyeliminowania tego rodzaju sytuacji przepisy prawa zakreślają organom terminy do podjęcia czynności. Takim zapisem na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego jest art. 35. Przepis ten jednak określa terminy do załatwienia sprawy administracyjnej, tj. do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, powyższe terminy odnoszą się zaś do rozstrzygnięć kwestii incydentalnych, powstałych w toku prowadzonego postępowania. W określonym w Kodeksie terminie organ administracji powinien rozpatrzyć całą sprawę, łącznie z wszelkimi toczącymi się w jej ramach sprawami wpadkowymi. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że złożona przez skarżącego skarga odnosi się do czynności wpadkowej podejmowanej przez organ administracji w ramach toczącego się postępowania. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie będą mogły znaleźć zastosowania określone kodeksowo terminy załatwienia sprawy, w której nie doszło do bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie. Mając za podstawę art. 153 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył skargę kasacyjną, opierając ją na zarzucie naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wskazał na uchybienie treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwą ocenę Sądu I instancji, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie doszło do bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie. Zarzucił także naruszenie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na brak oceny, czy skarżący właściwie skorzystał z przepisów art. 227 - 229 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 141 § 4 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie stanu sprawy i oddalenie skargi oraz naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, precyzując, że chodzi o wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, oparta jest ona wyłącznie na zarzutach natury procesowej (art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie zwłoki organu administracji, strona może skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kierując ją do właściwego sądu administracyjnego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przepis ten jest więc wyrazem zakreślonej przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych w sprawach skarg na bezczynność organów i samodzielnie nie może stanowić podstawy działania Sądu I instancji (rozstrzygania), a co za tym idzie - samodzielnej podstawy kasacyjnej. Faktu tego nie zmienia i to, że został on połączony z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym jedynie, w oparciu o jakie podstawy można stawiać zarzuty kasacyjne. Tak sformułowany zarzut nie może być uznany za skuteczny. Granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, gdyż te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia. Dzięki przepisowi art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd jest nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Zatem uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przytoczonego przepisu. Zasadniczo z jego treści wynika, że sąd ma wyjść poza granice skargi, celem dostrzeżenia wszelkich naruszeń prawa, co wiąże się z zasadą oficjalności działania sądu, rozstrzygającego przecież o legalności działań organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ww. ustawy, podobnie jak wcześniej omówiony, łączy z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wywodząc, że Sąd I instancji nie ocenił, czy skarżący właściwie skorzystał z przepisów art. 227 - 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Również i tego zarzutu nie można kwalifikować w kategoriach prawidłowo postawionego zarzutu. Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne kpa, w tym także art. 227-229 kpa) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie skargowo - wnioskowe kończy się czynnością materialno - techniczną, która jednak nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie przysługuje również w tym zakresie skarga na bezczynność. Niezrozumiałym zatem jest, dlaczego kasator, formułując powyższy zarzut, wiąże naruszenie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z brakiem oceny Sądu I instancji w kwestii, która z istoty rzeczy musiała pozostawać poza jego kontrolą. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 można byłoby uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, gdyby Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, dlaczego oddalił skargę, przy czym wada taka musiałaby mieć istotny (bezpośredni) wpływ na wynik sprawy. Zarzut taki byłby skuteczny tylko wtedy, gdyby został połączony z innymi uchybieniami Sądu I instancji, zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi, lub gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, oprócz tego, że kasator nie wskazał konkretnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, któremu Sąd I instancji miałby uchybić w związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ww. ustawy, to również z całą pewnością uzasadnienie WSA w Poznaniu pozwala na weryfikację wyroku. Nie ulega wątpliwości, że oddalając skargę, Sąd I instancji winien powołać się na przepis art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie - jak to zostało uczynione - na przepis art. 153 tej ustawy. Uchybienie to należy jednak oceniać w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej, zważywszy że rozstrzygnięcie Sądu, jak i samo uzasadnienie, wskazują, że skarga nie została uwzględniona. Przyjmując zatem, że podstawę zaskarżonego wyroku stanowił art. 151, można przejść do oceny kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, a jest nim zarzut naruszenia właśnie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest wystarczające do podważenia wyroku powołanie wyłącznie art. 151 ww. ustawy, przepis ten nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tejże regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Błąd w postaci oddalenia skargi sąd administracyjny popełnia w fazie wcześniejszej, tj. na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność. Błędne rozstrzygnięcie jest w takim przypadku jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 151 powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, któremu sąd uchybił, wadliwie uznając skargę za nieuzasadnioną. Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko - radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a więc dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje autora skargi kasacyjnej. Nie ma także ani obowiązku, ani uprawnienia, by poprawiać błędnie przytoczone zarzuty, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny orzeka na podstawie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, a zatem tylko odpowiednio sformułowane zarzuty w tym zakresie mogą doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Takiego skutku nie mogą wywołać zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.