VI SA/Wa 2071/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o charakterze konkursu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], Minister Finansów – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki F. sp. z o.o. z siedzibą w C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia, że konkurs pn. [...] podlega ustawie o grach i zakładach wzajemnych – utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] maja 2008 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2007 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek skarżącej spółki F. sp. z o.o. z siedzibą w C. o rozstrzygnięcie w trybie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, czy organizowany przez Spółkę konkurs pn. [...] stanowi grę losową w rozumieniu przepisów w/w ustawy. W piśmie z dnia [...] marca 2008 r. skarżąca uzupełniła w/w wniosek poprzez wskazanie, na czym polega projektowany konkurs. Z wyjaśnień skarżącej wynikało, iż przedmiotowy konkurs przeznaczony jest dla członków F.. Aby wziąć w nim udział gracz musi wysłać do centrali spółki kupon, na którym jedno spotkanie było wytypowane nietrafnie. Przedstawiony przez Spółkę konkurs składa się z etapów. Zwycięzcą danego etapu jest właściciel kuponu zawierającego najwyższą kwotę ewentualnej wygranej. Jeżeli więcej kuponów zawiera taką samą kwotę ewentualnej wygranej o zwycięstwie decyduje wysokość stawki na kuponie. Jeżeli po zastosowaniu tego kryterium nie można wyłonić jednego zwycięskiego kuponu, zwycięża kupon zawierający najwyższą ilość spotkań. Gdy i to kryterium nie pozwała wyłonić jednego zwycięzcy, o zwycięstwie decyduje suma kursów na kuponie. Ostatnim kryterium jest data i godzina zawarcia zakładu na kuponie biorącym udział w konkursie — zwycięzcą jest kupon, na podstawie którego zakład został najwcześniej zawarty. W sytuacji, gdy po zastosowaniu tego ostatniego kryterium nie jest możliwe wyłonienie jednego zwycięskiego kuponu, zwyciężają wszystkie te kupony, które — po przejściu wymienionych wyżej eliminacji zostały zawarte tego samego dnia, w tej samej godzinie, minucie i sekundzie. Skarżąca wyjaśniła ponadto, iż rodzaj przewidzianych w konkursie nagród będzie wskazywany przed rozpoczęciem każdego etapu konkursu. W wyniku rozpatrzenia wniosku Minister Finansów, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - decyzją z dnia [...] maja 2008r., nr [...] - rozstrzygnął, że konkurs pn. [...] podlega ustawie o grach i zakładach wzajemnych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż planowany konkurs prowadzony na zasadach określonych w przedstawionym projekcie regulaminu nie wyczerpuje ustawowych znamion gry losowej opisanych w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy. Jednocześnie Minister Finansów stwierdził jednak, że przedmiotowy konkurs zawiera elementy zakładów wzajemnych, które to obejmuje w/w ustawa i na których prowadzenie wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zdaniem organu częścią przedmiotowego konkursu jest zawarcie zakładu wzajemnego, a jego elementy mają wpływ na pozycję uczestnika w konkursie, w związku z czym planowany przez skarżącą konkurs pn. [...] podlega ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. skarżąca spółka zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu strona wskazała, iż jej zdaniem planowany konkurs pn. [...], prowadzony na zasadach określonych w przedłożonym regulaminie, nie wyczerpuje ustawowych znamion zakładu wzajemnego. Strona stwierdziła, iż - wbrew sugestiom organu - częścią tego konkursu nie jest zakład wzajemny, ponieważ wyniki konkursu nie zależą od wyniku zakładu, a ponadto konkurs rozpoczyna się już po rozstrzygnięciu zawartego uprzednio zakładu wzajemnego - bukmacherskiego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Finansów – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia o charakterze konkursu pn. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż interpretując przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych wprowadzającej ograniczenia swobody gospodarczej ze względów społecznych, należy stosować ścisłą wykładnię gramatyczną, posługując się jednocześnie wykładnią funkcjonalną i celowościową. Organ wskazał, iż każdorazowo stanowisko jego wymaga z jednej strony uwzględnienia z zakwalifikowaniem konkretnych form działalności do gier losowych, a z drugiej strony - dokonania oceny celowości odstąpienia od objęcia danej działalności reglamentacją ustawową przy uwzględnieniu interesu publicznego oraz interesów budżetu państwa. Minister stwierdził, że z uwagi na fakt, iż częścią spornego konkursu jest zawarcie zakładu wzajemnego, a jego elementy mają wpływ na pozycję uczestnika w konkursie, uznać należy, iż planowany przez skarżącą spółkę konkurs pn. [...] podlega rygorom ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Minister wskazał, iż bezzasadny jest tym samym argument strony, iż "częścią tego konkursu nie jest zakład wzajemny, ponieważ wyniku konkursu nie zależą od wyniku zakładu". W dniu [...] września 2008 r. skarżąca spółka – działając za pośrednictwem organu – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2008 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2008 r. skarżąca spółka zarzuciła organowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W uzasadnieniu skarżąca spółka stwierdziła, że interpretując przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, wprowadzającej istotne ograniczenia swobody działalności gospodarczej, należy stosować językową wykładnię przepisów i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, co potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżąca przytoczyła, jako przykład, orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 1998 r. wydane w sprawie sygn. akt II SA 1260/97, w którym Sąd stwierdził, że ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych wraz z pakietem aktów wykonawczych jest regulacją pełną (zamkniętą), a jej przepisy winny podlegać wykładni ścisłej. Powołując się na przepis art. 2 ust. 2 cyt. ustawy i zawartą w nim definicję zakładu wzajemnego (bukmacherskiego), skarżąca stwierdziła, iż można wyróżnić trzy zasadnicze elementy zakładu bukmacherskiego: 1) odgadywanie zaistnienia jakiegoś zdarzenia, 2) wpłacenie stawki i 3) ustalenie kursu. Mając to na względzie skarżąca stwierdziła, iż nie sposób podzielić prezentowanego przez Ministra Finansów stanowiska, że planowany konkurs posiada cechy zakładu wzajemnego w rozumieniu ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Strona podniosła, iż pomijając tak oczywisty fakt, jak brak wpłaty przez uczestnika stawki (bowiem uczestnictwo w konkursie jest dobrowolne, bezpłatne i dotyczy wcześniej zawartych i juz rozstrzygniętych zakładów), to wysokość wygranej nie zależy także w żadnym wypadku od umówionego kursu. Strona wskazała, iż uczestnik konkursu nie musi również odgadywać zaistnienia jakiegokolwiek zdarzenia. W tej sytuacji skarżąca spółka uznała, że planowany konkurs pn. [...] nie spełnia żadnego z trzech zasadniczych elementów zakładu wzajemnego (bukmacherskiego), a mianowicie: 1) konieczności odgadnięcia przez uczestnika zaistnienia jakiegoś zdarzenia, 2) wpłacenia stawki, a także 3) ustalenia, pomiędzy przyjmującym zakład a wpłacającym stawkę, stosunku wpłaty do wygranej. Zdaniem skarżącej nie można się zatem zgodzić z organem, że przedmiotowy konkurs zawiera elementy zakładów wzajemnych, które to obejmuje ustawa i w związku z tym podlega rygorom cyt. ustawy. Skarżąca spółka podniosła ponadto, iż w zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie uzasadnił rozstrzygnięcia, że planowany konkurs pn. [...] zawiera elementy zakładu wzajemnego, a zatem podlega przepisom ustawy. Zdaniem skarżącej organ ograniczył się w uzasadnieniu decyzji jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "(...) częścią w/w konkursu jest zawarcie zakładu wzajemnego, a jego elementy mają wpływ na pozycję uczestnika w konkursie (...)". Skarżąca wyraźnie zaznaczyła, że w jej ocenie Minister Finansów przekroczył swoje uprawnienie, rozstrzygając przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej, iż przedmiotowy konkurs, który nie posiada żadnej z trzech istotnych cech zakładu wzajemnego, podlega rygorom cyt. ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2009 r., złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego, skarżąca spółka, podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty skargi - przedłożyła dodatkowe dwie opinie prawne sporządzone na okoliczność charakteru prawnego spornego konkursu pn. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki F. sp. z o.o. z siedzibą w C. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] maja 2008 r. - naruszają prawo. Zdaniem Sądu wydając przedmiotowe decyzje organy obu instancji dopuściły się – mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - polegającego na błędnym przyjęciu, iż projektowany przez skarżącą spółkę konkurs pod nazwą [...] podlega rygorom cyt. ustawy. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2005 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, w tym przepis art. 2 ust. 3 oraz przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 i 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, Minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra losowa, zakład wzajemny, gra na automacie lub gra na automacie o niskich wygranych posiadająca cechy wymienione w ust. 1, 2, 2a i 2b jest grą losową, zakładem wzajemnym, grą na automacie albo grą na automacie o niskich wygranych w rozumieniu ustawy. Na wstępie należy - zdaniem Sądu – wyraźnie wskazać, iż z uwagi na konstytucyjną zasadę swobody (wolności) działalności gospodarczej i jej ochrony, wyrażoną w przepisach art. 20 i 22 Konstytucji RP, a także ze względu na pełny (kompletny) zakres szczególnych regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, uznać trzeba, że przy wykładni przepisów tej ustawy należy stosować wykładnię ścisłą. W związku z powyższym przyjąć należy, że wykluczona jest możliwość stosowania przez Ministra Finansów jakiejkolwiek rozszerzającej interpretacji (wykładni) ustawowych pojęć zarówno "gry losowej", jak i "zakładu wzajemnego", która prowadziłaby do ingerencji w te sfery działalności gospodarczej, które uregulowane są innymi, niż w/w ustawa, przepisami prawa (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 10 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1260/97, LEX nr 43194). Zdaniem Sądu uznać należy, iż ustawodawca upoważniając Ministra Finansów do rozstrzygania w drodze decyzji, czy dana gra lub zakład wzajemny lub inne projektowane przedsięwzięcie posiadają cechy kwalifikujące je jako grę losową lub zakład wzajemny, w rozumieniu ustawy (vide: art. 2 ust. 3 w/w ustawy), jednoznacznie ograniczył ten organ w ten sposób, iż dał możliwość zakwalifikowania projektowanego przedsięwzięcia, jako gry losowej lub zakładu wzajemnego, wyłącznie w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek ściśle określonych w ust. 1 lub ust. 2 art. 2 cyt. ustawy, przy jednoczesnym bardzo ważnym założeniu, iż w ramach tego rozstrzygnięcia organ winien stosować rygor interpretacji ścisłej przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Oznacza to, iż Minister Finansów, w ramach przyznanych mu kompetencji, nie jest upoważniony do samowolnego kreowania nowych typów zakładów wzajemnych albo gier losowych o typologii odbiegającej od tej przyjętej w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. W niniejszej sprawie Minister Finansów uznał, iż częścią spornego konkursu pn. [...] jest zawarcie zakładu wzajemnego, a jego elementy mają wpływ na pozycję uczestnika w konkursie, co w konsekwencji – zdaniem organu – prowadzi do wniosku, że projektowany przez skarżącą spółkę konkurs podlega rygorom ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z tym stanowiskiem Ministra Finansów. Otóż należy zauważyć, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, zakładami wzajemnymi są zakłady o wygrane pieniężne, polegające na odgadywaniu: 1) wyników sportowego współzawodnictwa ludzi lub zwierząt, w których uczestnicy wpłacają stawki, a wysokość wygranej zależy od łącznej kwoty wpłaconych stawek - totalizatory; 2) zaistnienia różnych zdarzeń, w których uczestnicy wpłacają stawki, a wysokość wygranych zależy od umówionego, pomiędzy przyjmującym zakład a wpłacającym stawkę, stosunku wpłaty do wygranej - bukmacherstwo. W związku z takim brzmieniem przepisu ustawy, należy - zdaniem Sądu – uznać, iż do essentialia negotii zakładu wzajemnego należy okoliczność, że przewiduje się w nim wygrane pieniężne, których wysokość zależy od umówionego kursu, konkurencja polega na odgadywaniu zaistnienia różnych zdarzeń, zaś wzięcie udziału w grze uwarunkowane jest wpłaceniem stawki. W ocenie Sądu z przedłożonego przez skarżącą spółkę projektu regulaminu konkursu [...] nie wynika, ażeby konkurs ten posiadał jakąkolwiek cechę zakładu wzajemnego, w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Należy zauważyć bowiem, iż regulamin nie przesądza, że wygrane będą mieć postać pieniężną, a nade wszystko jednak wynika z niego niezbicie, że udział w konkursie nie wiąże się z wniesieniem stawki, a istota tego udziału nie polega na odgadywaniu żadnych zdarzeń, czy też wypowiadaniu przez strony przeciwstawnych twierdzeń. W szczególności, zgadzając się ze stroną skarżącą, należy zwrócić uwagę, że gdyby założyć pieniężny charakter nagród, to nie zachodzi wymagana okoliczność, iż wysokość wygranej zależy od umówionego kursu. Czym innym jest bowiem obowiązująca w zakładach wzajemnych zasada, iż wysokość wygranej jest co do zasady iloczynem wpłaconej stawki i kursu (przy założeniu odgadnięcia zdarzenia), a czym innym zasada wyłonienia zwycięzcy wynikająca z projektu regulaminu konkursu [...], który wprawdzie odwołuje się m. in. do najwyższej ewentualnej wygranej i najwyższej sumy kursów, jednakże w konkurencji, która nie polega na odgadywaniu jakiegokolwiek zdarzenia. Kupon zaś, z którym gracz wchodzi do gry, jako dowód przegranej we wcześniej rozstrzygniętym zakładzie bukmacherskim, pozbawiony jest jakiejkolwiek wartości i jego wniesienie nie stanowi wniesienia stawki; nie zapewnia on zatem warunku odpłatności. Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze skarżącą spółką, iż na kwalifikację udziału w konkursie [...], jako czynności prawnej niemającej charakteru udziału w zakładzie wzajemnym, nie wpływa okoliczność posłużenia się przez uczestnika kuponem wcześniej przegranego zakładu wzajemnego. Wzięcie udziału w konkursie [...], a wzięcie udziału w rozstrzygniętym wcześniej zakładzie wzajemnym to dwie odrębne czynności prawne, niezależnie od siebie zawierane i wykonywane. Jednoznacznie z akt sprawy wynika, iż do warunków przedmiotowo istotnych konkursu [...] należy w szczególności: - nieodpłatność uczestnictwa, - brak elementu przypadkowości i odgadywania określonych zdarzeń, a także – brak elementu współzawodnictwa między uczestnikami a organizatorem. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż - wbrew twierdzeniom organu - projektowany konkurs nie stanowi zakładu wzajemnego (bukmacherskiego) z uwagi na niewypełnienie jego ustawowych cech, a więc jego przeprowadzenie nie podlega rygorom ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Oznacza to w konsekwencji, iż Minister Finansów wydając sporne decyzje administracyjne dopuścił się istotnego naruszenia przepisów art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 200,- złotych z tytułu uiszczonego wpisu od skargi, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 200 p.p.s.a.