II OSK 1421/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 317/08 w sprawie ze skargi W. D. na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 grudnia 2007 r. nr 39 w przedmiocie zmiany rozporządzenia ustanawiającego zespół przyrodniczo-krajobrazowy jeziora Zwiniarz 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza od W. D. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 400 (słownie :czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność zaskarżonego przez W. D. rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 39 z dnia 18 grudnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie nr 17 z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jeziora Zwiniarz. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 17 z dnia 20 czerwca 2007 r. ustanawiające zespół przyrodniczo-krajobrazowy Jeziora Zwiniarz zostało zmienione rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 39 z dnia 18 grudnia 2007 r., którym nadano nową treść § 5 tego aktu, a dotychczasowy § 5 został zapisany jako § 6. Pismem z 4 stycznia 2008 r. W. D. wezwał Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając naruszenie przepisów art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, art. 2 Konstytucji RP i zasad przyzwoitej legislacji. W odpowiedzi Wojewoda Warmińsko-Mazurski wyjaśnił, iż rozporządzenie nr 39 nie zmienia granic zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oraz nie znosi ochrony prawnej wobec terenów położonych w granicach tego zespołu, jest wynikiem zorganizowanego w dniu 30 listopada 2007 r. spotkania, na którym przedstawiono projekt zmiany rozporządzenia nr 17, a uczestnicy, wśród których był skarżący, nie wnieśli uwag do jego zapisów. W skardze do sądu administracyjnego W. D. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia, zarzucając rozporządzeniu rażące naruszenie przepisów art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, art. 2 Konstytucji RP i zasad przyzwoitej legislacji, w tym zakazu retroaktywności prawa oraz szeregu zasad techniki prawodawczej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozporządzenie nr 39 wprowadza nieprzewidzianą ustawą względną formę ochrony przyrody na części zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Zwiniarz, której zakres ma być modyfikowany postanowieniami obowiązujących oraz projektowanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz bliżej nie określoną kategorią "decyzji" w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Rozporządzenie nr 17 tworzące zespół przyrodniczo-krajobrazowy Jeziora Zwiniarz nie zawierało żadnych przepisów o charakterze zmieniającym lub uchylającym, w związku z tym nie sposób jest obecnie ustalić w związku z zapisem skarżonego rozporządzenia zbioru przepisów dotychczasowych, które powinny znaleźć zastosowanie w tych sprawach. Odnośnie naruszenia art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody skarżący stwierdził, iż wydanie skarżonego aktu w zasadzie zniosło wprowadzoną wcześniej formę ochrony przyrody na części zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Zwiniarz. Ponadto zaskarżony akt narusza wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę niedziałania prawa wstecz. Rozporządzenie nr 39 godzi także w art. 74 Konstytucji stanowiący, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, a ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Rozporządzenie narusza także zasady techniki prawodawczej określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które na mocy przepisu § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego. Skarżący uzasadnił swój interes prawny do wystąpienia ze skargą na akt prawa miejscowego wyjaśniając, iż jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Zwiniarz i jest żywotnie zainteresowany sposobem dopuszczalnego zagospodarowania jego terenu oraz nieruchomości sąsiadujących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarżący nie jest uprawniony do złożenia skargi w tej sprawie, skarżący ma wyłącznie interes faktyczny na co wskazuje treść skargi. W ocenie organu nie doszło także do zarzucanych przez stronę naruszeń prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił stanowiska Wojewody, iż W. D. nie posiada interesu prawnego do skutecznego wniesienia skargi na wydany przez niego akt prawa miejscowego. Interes prawny skarżącego znajduje bowiem swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego wynikających z prawa własności. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości wchodzących w skład zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Zwiniarz oraz jest właścicielem działki położonej w Ł. o nr ew. [...] pod Jeziorem Zwiniarz o powierzchni [...] ha, zatem art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi przepis prawa przesądzający o interesie prawnym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził, iż Wojewoda Warmińsko-Mazurski wykroczył poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.). W podstawie prawnej zaskarżonego rozporządzenia powołano art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustanowienie m.in. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody albo uchwały rady gminy, jeżeli wojewoda nie ustanowił tej formy ochrony przyrody. Rozporządzenie wojewody lub uchwała rady gminy określa m.in. zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1. Stosownie do art. 45 ust. 1 w stosunku do m.in. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone wymienione w tym przepisie zakazy. Żaden z nich nie upoważnia jednak do zmiany rozporządzenia w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w zakresie dokonanym przez Wojewodę. W sprawie tej nie zachodziła bowiem sytuacja, o której mowa w art. 44 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym możliwe jest zniesienie formy ochrony przyrody, wręcz przeciwnie - wiosną br. miały być podjęte działania mające na celu poszerzenie terytorialne tej formy ochrony przyrody. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia oraz planów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia oraz do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe". Jak wyjaśniła na rozprawie pełnomocnik organu pod pojęciem spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia rozumiane są wydane już decyzje i pozwolenia na budowę, przy czym w chwili powołania zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Zwiniarz na jego terenie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie obowiązuje do chwili obecnej. Jak wynika z akt sprawy gmina Lubawa jest dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego, zaś w chwili wejścia w życie rozporządzenia o ustanowieniu zespołu gmina ta podjęła jedynie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla miejscowości Łążyn. W tych okolicznościach nieaktualne staje się twierdzenie Wojewody, iż celem zmiany rozporządzenia było umożliwienie realizacji gminnych planów zagospodarowania przestrzennego obrębu Łążyn uchwalonych przed wydaniem przedmiotowego rozporządzenia lub planów, co do których podjęto procedurę ich uchwalania, a także realizacji inwestycji, co do których wydano na podstawie tych planów nieostateczne decyzje administracyjne. Wprowadzona zmiana w odniesieniu do zapisu dotyczącego istniejących planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego jest zapisem gołosłownym niemającym uzasadnienia w okolicznościach faktycznych. Sąd uznał, że Wojewoda nie może w sposób wybiórczy decydować, dla którego obszaru ochrona związana z ustanowieniem zespołu będzie realizowana z chwilą wejścia w życie rozporządzenia ustanawiającego ten zespół, a dla którego akt ten będzie wiążący dopiero po zrealizowaniu zapisów wynikających z planu miejscowego, który jest dopiero na etapie opracowywania. Takie rozróżnienie jest bowiem równoznaczne z dopuszczeniem innego sposobu zagospodarowania terenu, na którym ustanowiono tę formę ochrony przyrody. Rezygnacja z ochrony części pierwotnie wyznaczonych terenów z powodu wcześniej nie dostrzeżonego interesu lokalnej społeczności kłóci się z początkowo uznanym przez Wojewodę w rozporządzeniu nr 17 celem, jakim jest ochrona przyrody. Nadto skoro nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, który obejmuje zespół przyrodniczo-krajobrazowy i nieruchomości objęte planami inwestorskimi nie są objęte planem, gdyż procedura planistyczna jest w toku, to wprowadzenie zmiany przepisu § 5 rozporządzenia nr 17 nie ma żadnego uzasadnienia z uwagi na podnoszoną ochronę praw nabytych, gdyż nie można objąć ochroną tego, co jest dopiero na etapie planowania. Zniesienie formy ochrony przyrody może nastąpić jedynie w okolicznościach wskazanych w art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, które, jak wynika z akt sprawy, nie zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd uznał za słuszny zarzut skarżącego, iż rozporządzenie nr 39 narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę niedziałania prawa wstecz. Rozporządzenie nr 39 z dnia 18 grudnia 2007 r. zawiera zapis w § 2, iż wchodzi ono w życie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, z mocą obowiązującą od dnia 11 lipca 2007 r." Złamanie zasady nieretroaktywności prawa możliwe jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, o czym stanowi art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie wykazał istnienia wyjątkowych okoliczności. Podobnie za słuszny uznano zarzut dotyczący naruszenia zasad przyzwoitej legislacji. Zaskarżone rozporządzenie narusza bowiem zasady techniki prawodawczej przewidziane rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908), które na mocy § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego. Skarżony akt narusza § 89 ust. 1 tego rozporządzenia. Nie określono także zakresu spraw regulowanych zaskarżonym aktem i podmiotów, których on dotyczy, lub spraw i podmiotów wyłączonych spod jego regulacji, co przewiduje § 21 ust. 1 pkt. 1 w/w rozporządzenia. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego zarzucono błędną wykładnię art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie przez przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny we wniesieniu skargi, art. 44 ust. 1 i 2, art. 45 ustawy ochronie przyrody przez przyjęcie, że Wojewoda przekroczy upoważnienie ustawowe wynikające z tych przepisów, art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody polegające na przyjęciu, że Wojewoda zniósł utworzoną rozporządzeniem nr 17 formę ochrony przyrody, art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez przyjęcie, że Wojewoda nie był upoważniony do nadania rozporządzeniu wstecznej mocy obowiązującej. Ponadto zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 140 k.c. przez przyjęcie, że przepis ten przesądza o interesie prawnym skarżącego do wniesienia skargi oraz § 30 zasad techniki prawodawczej przez niezastosowanie tego przepisu przy ocenie uprawnień Wojewody do regulacji zawartej w § 1 pkt 1 rozporządzenia. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasadzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy w odniesieniu do kwestii dotyczących posiadania przez skarżącego W. D. interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, uprawnienie do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego zależy od wykazania związku pomiędzy chronionym przez przepis prawa interesem prawnym a tym aktem. Wychodząc z tego założenia Sąd I instancji uznał, że interes prawny skarżącego znajduje swoje oparcie w przepisach kodeksu cywilnego wynikających z prawa własności. Skarżący jest właścicielem działek znajdujących się nad jeziorem Zwiniarz ale tylko w niewielkim zakresie jedna z nich jest objęta utworzonym zespołem przyrodniczo-krajobrazowym Jeziora Zwiniarz ( co wprost wynika z mapki złożonej na rozprawie) a dwie tylko graniczą z jeziorem i linią wytyczającą obszar tego zespołu. W tej sytuacji ,gdy skarżący wcześniej nie kwestionował zmienionego rozporządzenia i swoje działanie uzasadniał m.in. tym , że w konsekwencji wydanego aktu możliwe będzie dokonanie dowolnej zmiany przeznaczenia gruntów sąsiadujących z nieruchomościami skarżącego a ukształtowanie stosunków na sąsiednich nieruchomościach będzie mogło rzutować na wykonywanie przez niego prawa własności ,trudno podzielić wykładnię dokonaną w zaskarżonym wyroku. Przepis art. 44 ust.1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie( Dz.U. z 2001 r.,Nr 80,poz.827 ze zm.) przyznaje prawo do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organów administracji rządowej temu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem . Nawet gdyby przyjąć , że interes prawny skarżącego (choćby w niewielkim zakresie) ale ma źródło w prawie własności to nie sposób wskazać by zaskarżony akt ten interes prawny naruszał. Prawo do zaskarżenia aktów prawa miejscowego to uprawnienie o doniosłym ustrojowym znaczeniu, pozwala bowiem na zaskarżanie aktów prawa powszechnie obowiązującego. Z tego względu ustawodawca zaostrzył – w stosunku do podstawowej regulacji sądowoadministracyjnej – rygory związane z wnoszeniem skarg. Nie wystarczy zatem nawet wykazanie interesu prawnego, należy jeszcze wykazać jego naruszenie a nie tylko naruszenie takich przepisów z których interes prawny skarżącego nie wynika. Naruszenie interesu prawnego o jakim mowa w powołanym artykule musi występować już na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego , nie może to być naruszenie interesu prawnego przyszłe i niepewne, domniemywane przez skarżącego. Skarżący, uznając że zaskarżone rozporządzenie Wojewody znosi ustanowioną wcześniej formę ochrony przyrody w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i domagając się przywrócenia stanu pierwotnej ochrony przyrodniczej nie wykazywał by to rozporządzenie naruszało – w dacie wnoszenia skargi - jego konkretny interes prawny .Skarżący powoływał się przede wszystkim na naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92,poz.2599) w zw. z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP ( choć dotyczy on innych rozporządzeń a nie aktów prawa miejscowego) oraz na naruszenie art. 44 ust. 4 powołanej ustawy przez doprowadzenie do zniesienia ochrony przyrodniczej na części istniejącego zespołu i naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasad dobrej legislacji. Kwestię naruszenia uprawnień właścicielskich i naruszenia przepisów art. 2 , art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji podnoszono już na dalszych etapach postępowania. Na terenie ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie obowiązywał w dacie wydania rozporządzenia nr 39 z dnia 18 grudnia 2007 r., jak wynika z wyjaśnień na rozprawie i akt sprawy, żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( mimo , że co innego wynikałoby z postanowienia § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2007 r.), a podjęte prace planistyczne dotyczyły niewielkiego obszaru zespołu (mapka złożona na rozprawie) i to obszaru niegraniczącego z nieruchomościami skarżącego. Także zatem i z tego względu istnienie po stronie skarżącego "naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia" staje się wątpliwe. Wskazanie na naruszone, zdaniem skarżącego, przepisy prawa w sytuacji gdy naruszenie to, nawet obiektywnie występujące, nie prowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego nie dawało podstaw do wniesienia skargi. Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie i art. 140 kodeksu cywilnego należało uznać za słuszne i już z tego względu skargę kasacyjną należało uwzględnić. Także ocena "zniesienia" zaskarżonym rozporządzeniem ustanowionego zespołu, w świetle złożonej do akt sprawy mapki i wyjaśnień , może być uznana za ocenę wynikającą z błędnej wykładni art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody(Dz.U. Nr 92,poz.880 ze zm.) . Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 pow. ustawy.