II SA/Go 777/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi T.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T.L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2008 roku, nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów na postępowanie egzekucyjne – w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2008 roku wszczęte zostało przeciwko T.L. i E.L. postępowanie egzekucyjne /brak pisma w aktach administracyjnych sprawy/. Prezydent Miasta wszczął je w oparciu o tytuły wykonawcze nr: [...]. Postępowanie egzekucyjne dotyczyło nieopłaconego postoju samochodu marki opel o nr rejestracyjnym [...] w strefie płatnego parkowania. T.L. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wraz z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu "wyczerpania wszystkich przewidzianych prawem środków odwoławczych". Skarżący domagał się umorzenia postępowania administracyjnego i doręczenia mu postanowienia w tej sprawie. Wnosił o umożliwienie złożenia zeznań w charakterze strony "na okoliczność, iż nie parkował żadnego samochodu w terminach, w czasie i w miejscach Strefy Płatnego Parkowania określonych w notatkach zwanych raportami" sporządzonymi przez spółkę P. sp. z o.o., oraz o przesłuchanie na powyższą okoliczność świadków, których personalia zostały wskazane w treści pisma. Skarżący wniósł jednocześnie o zobowiązanie organu do dołączenia do akt sprawy raportów oraz zdjęć, na podstawie których zostały wystawione tytuły wykonawcze. W ostatnim punkcie zarzutów podniósł brak podstawy prawnej do wystawienia tytułów wykonawczych wobec braku decyzji o ukaraniu karą pieniężną oraz nieistnienie obowiązku wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 2003 roku co oznacza, że nie ma podstaw do orzekania i egzekwowania kar pieniężnych za okres do 30 listopada 2003 roku. Pismem datowanym na dzień [...] maja 2008 roku działający z upoważnienia Prezydenta Miasta – Kierownik Biura Egzekucji Administracyjnej przekazał zarzuty T.L. do Biura Zarządzania Drogami /dalej BZD/, celem ustosunkowania się do okoliczności podniesionych w zarzutach. Pismo faktycznie wpłynęło do BZD w dniu 21 maja 2008 roku /data prezentaty/. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 roku działający z upoważnienia Prezydenta Miasta – Kierownik BZD uznał zarzuty T.L. za nieuzasadnione. W treści pisma zamieszczono sformułowania: "W ocenie wierzyciela..." oraz "Przedkłada się niniejsze stanowisko organowi egzekucyjnemu w celu wydania postanowienia, o którym mowa w art. 34 § 4" ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwana dalej pea. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta – Skarbnik Miasta na podstawie art. 34 § 1, w związku z art. 33 pkt 1,3,4,5,6,7,10, art. 2 § 1 pkt 1 i 2, art. 3 § 1 pea oraz art. 87 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872) po rozpoznaniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec T. i E.L., uznał zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia zamieszczono sformułowania: "W ocenie organu egzekucyjnego...", "Organ egzekucyjny nie może odnieść się do zarzutu...". Uzasadnienie organu zawiera ustosunkowanie się do wszystkich podstaw zarzutów wymienionych przez T.L.. Zawarto także pouczenie, iż na powyższe postanowienie przysługuje skarżącemu zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. T.L. skorzystał z tego prawa i pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. wniósł - w terminie - zażalenie na w/w postanowienie. Skarżący podniósł, iż wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Ponadto wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta do przedłożenia kopii raportów, na podstawie których organ ustalił, że strona we wskazanych w nich terminach parkowała należący do niej pojazd w strefie płatnego parkowania. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 33 pkt 1,4,10; art. 27 § 1 pkt 3 oraz art. 15 pea. Nadto T.L. wskazał że w jego ocenie nie istnieje obowiązek zapłaty kar pieniężnych z tytułu braku opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania za okres do ogłoszenia w dniu [...] listopada 2003 roku w Dzienniku Ustaw ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Art. 33 pkt.1/. Zdaniem strony dopiero te znowelizowane przepisy ustawy stanowią podstawę prawną do orzekania opłat dodatkowych. Strona zaznaczyła również, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 roku, sygn. akt P 6/02 uchylił wcześniej obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 roku w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, uznając je za sprzeczne z Konstytucją RP. W świetle powyższego, w ocenie strony uchwały Rady Miasta Nr XLVIII/583.01 z dnia [...] listopada 2001 roku oraz Nr LIV/638/02 wydane zostały na podstawie sprzecznych z Konstytucją RP przepisów prawa. Nadto strona podniosła, iż w wystawionych tytułach wykonawczych brak jest wskazania podstawy prawnej ich wystawienia. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa oraz art. 144 kpa a nadto art. 18 i art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 roku, Nr 229 poz. 1954/ - uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 34 § 1 pea zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pea organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło iż w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym. Kolegium wskazywało na irracjonalność oddzielnego wypowiadania się przez ten sam podmiot najpierw w charakterze wierzyciela potem jako organu egzekucyjnego. W związku z powyższym wywodziło, że w przypadku gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to jeden i ten sam podmiot, prowadzenie postępowania i wydanie postanowienia w trybie art. 34 § 1 pea należy uznać za bezprzedmiotowe. SKO powołało się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 r. o sygn. I FPS 4/06. Podnoszono, że w niniejszej sprawie – wobec przytoczenia w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji jedynie art. 34 § 1 pea jest to postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela a nie postanowienie organu egzekucyjnego a brak jest podstawy prawnej do wydawania postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w sytuacji gdy wierzyciel i organ egzekucyjne są tożsame. W ocenie organu przyjęcie takiego stanowiska nie ogranicza prawa zobowiązanego do obrony jego interesu prawnego, gdyż zasadność zgłoszonych przez skarżącego zarzutów będzie rozpatrywana w dalszym toku postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny w postanowieniu w sprawie zgłoszonych przez T.L. zarzutów, a podlegające kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.L. wnosząc o uchylenie tego orzeczenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 34 § 1 pea poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego jest postanowieniem wierzyciela. Ponadto T.L. zarzucił naruszenie art. 105 § 1 oraz 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na brak przesłanek uzasadniających bezprzedmiotowość postępowania. W uzasadnieniu skargi T.L. podkreślił, iż nie neguje wykładni, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, o którym mowa w art. 34 § 1 pea, w przypadku, gdy wierzycielem jest Prezydent Miasta, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. Objaśnił jednak, że zaskarżył zażaleniem postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów z dnia [...] czerwca 2008 roku, gdyż w jego ocenie jest ono takim postanowieniem organu egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwana dalej pea zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Stosownie zaś do art. 34 § 4 pea organ egzekucyjny po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Sąd podziela treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 r. o sygn. I FPS 4/06 cytowaną przez SKO w kwestii, iż "wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 pea w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez kierownika statio fisci – naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe". Jednakże kwestią sporną jest czy w sprawie zaistniała powyższa sytuacja tj. czy w niniejszym postępowaniu postanowienie z [...] czerwca 2008 r. zostało wydane przez wierzyciela. Na wstępie niniejszych rozważań zaznaczyć trzeba, iż składniki struktury postanowienia są w zasadzie te same co zawarte w decyzji administracyjnej (art. 124 kpa). Postanowienia mogą być dotknięte wadami o różnym ciężarze gatunkowym, co prowadzi do zróżnicowania ich następstw prawnych. Błędy i omyłki znajdujące się w postanowieniu oraz opuszczenia jej fragmentów, a więc uchybienia formy, należą w zasadzie do wad nieistotnych, które są usuwane w trybie rektyfikacji (art. 113 Kpa). Wskazać należy, iż Prezydent Miasta pomimo braku precyzyjnego wskazania podstawy prawnej wydanego w dniu [...] czerwca 2008 r. nr [...] postanowienia tj. podał jedynie art. 34 § 1, a winien dodać także § 4 pea, w uzasadnieniu postanowienia wskazał wprost, iż działa w charakterze organu egzekucyjnego. Świadczą o tym: sformułowania zawarte w treści samego postanowienia np.: "W ocenie organu egzekucyjnego..." jak i wskazanie jako podstawy prawnej postanowienia art. 87 ustawy z dnia 13 października 1998r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872). Przepis ten stanowi, iż zadania i odpowiadające im kompetencje przejęte przez gminy o statusie miasta stają się zadaniami i kompetencjami tych miast. W szczególności chodzi tu o kompetencję przejętą od urzędów skarbowych na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224, Nr 123, poz. 780 i Nr 162, poz. 1120). Na tej podstawie stosownie do art. 19 § 2 pea właściwy organ o statusie miasta jest organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Te okoliczności powodują, iż Kolegium winno było rozważyć czy postanowienie z dnia [...] czerwca 2008r. nie zostało wydane jednak przez organ egzekucyjny. Przy tym mając na uwadze powyższe, Sąd nie widzi potrzeby uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta. Zwłaszcza jeśli przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i merytorycznej ocenie zawartego w nim stanowiska co do zarzutów skarżącego jedynym naruszeniem prawa może okazać się brak podania jednostki redakcyjnej art. 34 tj. § 4 pea. Nie stanowi to bowiem istotnego naruszenia prawa. Trzeba zwrócić uwagę na to, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne stosownie do postanowień art. 7 kpa winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym także upoważnienie Skarbnika Miasta do występowania w imieniu Prezydenta Miasta w charakterze organu egzekucyjnego. Dołączenie tego dokumentu do akt sprawy winno nastąpić przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy przez SKO. Sąd stoi na stanowisku, iż pomimo tego braku, na podstawie zgromadzonego materiału w sprawie, można było z łatwością zorientować się w jakim charakterze działał Prezydent Miasta wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 roku. Problemów co do określenia podmiotu, który wydał tenże akt nie miał również skarżący podnosząc, iż wnosi zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów. W związku z tym rację miał T.L. zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu brak analizy akt administracyjnych pod kątem ustalenia podmiotu który wydał zaskarżone postanowienie co stanowi naruszenia art. 77 § 1 kpa oraz 80 kpa. Trzeba się zgodzić z twierdzeniami skarżącego, iż Kolegium nie udowodniło że Prezydent Miasta wydał zaskarżone postanowienie w charakterze wierzyciela, a nie w charakterze organu egzekucyjnego. Dlatego nie można jednoznacznie stwierdzić, iż postępowanie egzekucyjne jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a w związku z tym brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania bez merytorycznego rozpoznania wniesionego zażalenia. Tym bardziej, iż jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 kwietnia 1997 roku, sygn. akt I SA/Kr 970/96 – brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy prawnej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności w ten sposób wydanej decyzji. Jednocześnie, wbrew stanowisku organu II instancji, jak ustalił Sąd przed organem I instancji nie toczy się żadne inne postępowanie dla rozstrzygnięcia zarzutów skarżącego przez organ egzekucyjny./patrz notatka służbowa karta 21 kat sądowych/. Okoliczność ta potwierdza zatem tezę, iż mimo niepełnego wskazania podstawy prawnej postanowienie organu I instancji jest postanowieniem organu egzekucyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w ten sposób prowadzone przez SKO postępowanie mogło wywrzeć wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004 s. 240-241). W wyroku z dnia 29 września 1997 r. I SA/Wr. 700/79 NSA podkreślił, iż zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest istotnym uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwości decyzji Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.