II SA/Ke 37/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2009r. sprawy ze skargi Powiatu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę, stosownie do art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa swoją decyzję z dnia [...], w której stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym dla zamierzenia polegającego na budowie parkingu dla samochodów osobowych na 34 miejsca postojowe przy budynku administracyjnym Starostwa Powiatowego, wraz ze zjazdami i odprowadzeniem wód opadowych do istniejącej kanalizacji deszczowej, uznając że orzeczenie to zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem ustala lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia nie będącego inwestycją celu publicznego. W konsekwencji wydane zostało bez podstawy prawnej. Zdaniem organu za przyjęciem tego stanowiska przemawia fakt, że budowa parkingu przy budynku administracyjnym Starostwa nie stanowi celu publicznego, o jakim mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr. 46, poz 543 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczenia ruchu lotniczego, w tym rejonów przejść a także łączności publicznej i sygnalizacyjnej. Natomiast stosownie do treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym stanowiącym realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponadto wskazało, że organ I instancji – Prezydent Miasta uznał, iż planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie parkingu dla samochodów osobowych przy budynku Starostwa Powiatowego należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ ten wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż projektowana inwestycja ma na celu poprawę warunków budynku administracyjnego Starostwa Powiatowego poprzez budowę nowych miejsc parkingowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ( Dz. U. Nr. 19, poz. 115 ze zm.) o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnia, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tak więc, zdaniem organu nadzoru w świetle powyższego podkreślić należy, iż budowy parkingu przy drodze publicznej nie można uznać jako elementu składowego drogi publicznej, a w konsekwencji uznać, iż budowa parkingu jest inwestycją celu publicznego. Organ nadzoru uznał, że projektowany parking nie jest zamierzeniem koniecznym dla realizacji celu określonego w art. 6 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. elementem drogi publicznej, jak również celu określonego w art. 6 pkt 6 ww. ustawy tj. budowy i utrzymywania pomieszczeń dla urzędów administracji, co w konsekwencji spowodowało, że wydanie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Powiat, który wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ błędnie przyjął, iż budowa parkingu przy budynku administracyjnym Starostwa nie stanowi celu publicznego o znaczeniu powiatowym. Skarżący nie zgadza się z interpretacją art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jaką przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i kwestionuje uznanie, iż decyzja organu I instancji zapadła z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Ponadto skarżący wskazał, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 53 ust 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa, żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, z tego też względu organ nadzoru nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Sprawa niniejsza toczy się już nie w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia), a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach. W stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa "wymogi" są tu o wiele wyższe. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu nieważnościowym uznało, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie parkingu dla samochodów osobowych na 34 miejsca postojowe przy budynku administracyjnym Starostwa Powiatowego wraz ze zjazdami i odprowadzeniem wód opadowych do istniejącej kanalizacji deszczowej, planowana na działkach nr 60/3, 60/4, 60/6 89 (obr. 36 ark.1) w O. – nie jest inwestycją celu publicznego, zatem nie może być zastosowany tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, o publicznym charakterze inwestycji decyduje wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym lub krajowym. Uwidacznia się tu założenie ustawodawcy, że decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dotyczyć będą zawsze inwestycji służących ogólnie pojętemu interesowi publicznemu, w oderwaniu od statusu prawnego inwestora, jednak nie każda inwestycja służąca ogólnie pojętemu interesowi publicznemu będzie realizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wyraźnym zamysłem ustawodawcy jest ograniczenie możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych tak, aby zasadą było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która z kolei podlega daleko idącym ustawowym rygorom. Rygorom tym nie podlega decyzja lokalizacyjna, która ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że obejmuje ściśle wyliczony katalog inwestycji o znaczeniu publicznym. Objęcie możliwością wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko do zamierzeń, które realizują kwalifikowany interes publiczny, ma również charakter hamujący wobec działań administracji. Potencjalnie administracja może nadużywać przyznanych jej do ochrony interesu publicznego środków prawnych. Przez to rodzi się niebezpieczeństwo, że znajdzie się w położeniu z założenia korzystniejszym niż inwestor prywatny. Ograniczenie sytuacji, w których można ubiegać się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest wymierzone także w podmioty publiczne. Hamująca wobec władzy publicznej funkcja art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest podkreślona w literaturze przedmiotu (p. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 3.wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2006r., str. 374-375, Należy przy tym pamiętać, że na cele publiczne określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego może nastąpić wywłaszczenie terenu. Zdaniem Sądu organ orzekający w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 marca 2007 r. wyczerpująco ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem wystąpienia rażącego naruszenia prawa i właściwie uznał, że takie naruszenie wystąpiło. Organ nadzoru prawidłowo uznał, że budowy parkingu na działkach częściowo przylegających do istniejącej już drogi publicznej (powiatowej), nie będącego elementem tej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), realizowanego w celu "poprawy warunków obsługi budynku administracyjnego Starostwa Powiatowego" - nie można uznać za inwestycję celu publicznego, o którym mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi jest - wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczenia ruchu lotniczego, w tym rejonów przejść, a także łączności publicznej i sygnalizacyjnej. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast korona drogi to jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju lub pasami przeznaczonymi do ruchu pieszych, zatokami autobusowymi lub postojowymi, a przy drogach dwujezdniowych – również z pasem dzielącym jezdnie (art. 4 pkt 7 ustawy). Stosownie natomiast do treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Projektowany parking nie jest elementem drogi publicznej, nie jest zatem zamierzeniem koniecznym dla realizacji celu określonego w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ten przepis został powołany przez Prezydenta Miasta w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 marca 2007r., jako podstawa zaliczenia do inwestycji celu publicznego w rozumieniu tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponadto podniosło, że inwestycja nie wyczerpuje także przesłanek określonych w pkt 6 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie służy budowie i utrzymywaniu pomieszczeń dla urzędów administracji. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że inwestycja określona we wniosku Starosty z dnia 1 lutego 2007r. nie jest inwestycją celu publicznego, albowiem za inwestycję celu publicznego może być uznane tylko takie zamierzenie, które technicznie konieczne jest do realizacji celu publicznego. Uwzględniając powyższe uznać należy, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie parkingu przy budynku administracyjnym Starostwa Powiatowego w sytuacji, gdy to zamierzenie inwestycyjne nie jest inwestycją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa - art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem organ nadzoru słusznie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezasadny jest także zarzut skargi niezastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Organ w swoim uzasadnieniu odniósł się do tej kwestii, a sąd w pełni podziela to stanowisko. Nie można mówić w przedmiotowym przypadku o zastosowaniu regulacji z art. 53 ust. 7 ustawy, albowiem odnosi się ona do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z zamierzeniem inwestycyjnym, które nie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, nie mogło być więc mowy o zastosowaniu art. 53 ust. 7 cytowanej ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.