II SA/Wa 1713/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA - Janusz Walawski, , Protokolant - Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwany dalej Prezesem IPN, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego w jakim charakterze dane M. K. zostały zamieszczone w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od dnia 26 listopada 2004 r. oraz okoliczności w związku z jakimi dane zamieszczono w tym katalogu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 ust. 1, art. 144 i art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 29a i 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o IPN. M. K., przedstawiając się jako Ma. K., 21 grudnia 2007 r. wniosła do Dyrektora Oddziału IPN w W. o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 29a ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zaświadczeniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Prezes IPN potwierdził, iż dane osobowe skarżącej są tożsame z danymi osobowymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci Narodowej od dnia 26 listopada 2004 r. Następnie, wnioskiem z dnia 17 stycznia 2008 r. M. K. wystąpiła do Dyrektora Oddziału IPN w W. o wydanie, na podstawie art. 217 § 1 k.p.a., zaświadczenia stwierdzającego charakter oraz okoliczności, w związku z jakimi jej dane zamieszczone zostały w tym katalogu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Dyrektor Oddziału IPN w W. odmówił skarżącej wydania zaświadczenia żądanej treści. Wskutek rozpoznania zażalenia skarżącej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezes IPN uchylił postanowienie z [...] lutego 2008 r. i umorzył postępowanie w I instancji. Organ stwierdził, że przepis art. 43 ust. 2 ustawy o IPN przyznaje dyrektorowi oddziału IPN przymiot organu I instancji wyłącznie w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, w pozostałych zaś sprawach, w tym dotyczących wydawania zaświadczenia, organem właściwym jest tylko Prezes IPN. Pismem z dnia 9 czerwca 2008 r. M. K. wezwała Prezesa IPN do usunięcia naruszenia prawa w związku z przedłużającym się okresem rozpatrywania jej wniosku z dnia 17 stycznia 2008 r. W konsekwencji postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. Prezes IPN odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, że ustawa o IPN stanowi lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stąd zakres stosowania przepisów ostatnio powołanej ustawy został ograniczony do realizacji zadań wynikających z ustawy o IPN. Ustawa ta nie przewiduje możliwości wydawania zaświadczeń o żądanej przez skarżącą treści. Powołując się na treść art. 29 Prezes IPN wyjaśnił, że przepis ten zawiera zamknięty katalog form wydawanych dokumentów, w którym nie uwzględniono wydawania zaświadczeń. Formę zaświadczenia przewidział ustawodawca w art. 29a, ale tylko w zakresie informacji czy dane osobowe wnioskodawcy są tożsame z danymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci Narodowej od dnia 26 listopada 2004 r. We wniosku z dnia 8 lipca 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy M. K. dowodziła, że przepisy ustawy o IPN nie wyłączają stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc i przepisów jej Działu VII. Ponadto skarżąca wskazywała, że postanowienie Prezesa IPN wydane zostało z naruszeniem zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) przy jednoczesnym braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.). 25 września 2008 r. M. K. wezwała Prezesa IPN do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na nierozpoznanie jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezes IPN utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2008 r. Organ wskazał, że ustawa o IPN wyczerpująco reguluje kwestię udostępniania treści dokumentów. Natomiast powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 stycznia 1997 r. o sygn. akt SA/Łd 955/98, wyrok z dnia 3 listopada 1999 r. o sygn. akt I SA 80/99 oraz wyrok z dnia 16 marca 1999 r. o sygn. akt III SA 955/98) Prezes IPN wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie zaświadczenia nie może stosować domniemań lub interpretować materiału dowodowego wynikającego z prowadzonej ewidencji. Zaświadczenie stanowi bowiem urzędowe potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, które znajdują się w jego posiadaniu. W skardze na powyższe postanowienie M. K. zarzuciła obydwu postanowieniom naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 218 § 1 k.p.a., art. 47 i art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niewydanie żądanego zaświadczenia. Skarżąca podtrzymała stanowisko przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie braku podstaw do wyłączenia lub ograniczenia stosowania przepisów k.p.a. przez Prezesa IPN. Nadto wskazała, że katalog ewidencyjny został stworzony przez IPN w 2004 r., nie zaś przez służby bezpieczeństwa działające przed 1990 r. Zatem to Prezes IPN jest organem właściwym do wydania zaświadczenia żądanej przez nią treści, ponieważ posiada informacje o sposobie i zasadach stworzonego przez siebie katalogu oraz o podstawach umieszczenia w katalogu jej danych osobowych. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że zaświadczenie żądanej treści wymagane jest dla zapewnienia ochrony prawa do prywatności, czci i dobrego imienia oraz zasady autonomii informacyjnej jednostki. Prawa te gwarantowane są przez Konstytucję RP (art. 47), Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (art. 17) oraz Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 8 ust. 1). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe rozważania faktyczne i prawne. W dniu 4 lutego 2009 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka zgłosiła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. Sąd postanowił dopuścić Fundację do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. We wniosku z 4 lutego 2009 r. Fundacja wskazywała, że w związku z publikacją w Internecie stworzonego przez IPN katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od dnia 26 listopada 2004 r. jako tzw. listy Wildsteina, do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wpływają i najprawdopodobniej będą nadal wpływały skargi zarzucające naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gwarantującego prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, a także art. 13 Konwencji, gwarantujący prawo do skutecznego środka odwoławczego. Zdaniem Fundacji skarg takich można uniknąć poprzez prawidłowe zastosowanie przez Prezesa IPN art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o IPN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowi całościową regulację prawną, określającą formę działania szczególnej instytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jaką jest Instytut Pamięci Narodowej. Ustawa o IPN normuje sposób ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczania, udostępniania i publikowania dokumentów, m. in. organów bezpieczeństwa państwa wytworzonych i gromadzonych od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN). W ustawie tej uregulowano również postępowanie w kwestii dostępu do zbiorów IPN oraz uzyskiwania informacji o treści dokumentów znajdujących się w tych zbiorach. Jakkolwiek ustawa o IPN stanowi regulację całościową i szczególną, to sama odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże tylko w zakresie procedury postępowania w sprawach uregulowanych w tej ustawie i tylko, jeśli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 43 ust. 1 ustawy o IPN). Konsekwencją takiego zapisu ustawy jest ograniczenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do określonych w ustawie o IPN przypadków i w wąskim zakresie. Do instytucji, do której przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w zawężonym zakresie, zaliczyć należy również wydawanie zaświadczeń na podstawie art. 29a ustawy o IPN. W dyspozycji przepisu art. 29a ustawodawca bardzo precyzyjnie określił jakiej treści zaświadczenie może być wydane przez Prezesa IPN. Podkreślenia wymaga również, że art. 29a stanowi jedyną możliwość uzyskania zaświadczenia na podstawie rozwiązań przyjętych w omawianej ustawie. Wobec zaś ścisłego zakreślenia treści zaświadczenia wydanego na podstawie art. 29a ustawy o IPN należy przyjąć, że Prezes IPN został zobowiązany i zarazem uprawniony do składania oświadczenia wiedzy wyłącznie w kwestii tożsamości danych osobowych wnioskodawcy z danymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, udostępnionym w IPN od dnia 26 listopada 2006 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji RP w kontekście odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, wyjaśnić należy, że prawo dostępu dotyczących wnioskodawcy urzędowych dokumentów i zbiorów danych może być ograniczone wyłącznie ustawą. Taką szczególną ustawą jest bez wątpienia ustawa o IPN, ponieważ reguluje szczególny tryb dostępu do specyficznych dokumentów. Jednak odmowa wydania zaświadczenia żądanej przez M. K. treści nie wyklucza możliwości dostępu do dotyczących skarżącej dokumentów, a jedynie wykazuje, że organ administracji publicznej nie może złożyć oświadczenia wiedzy zgodnej z żądaniem skarżącej. Zaświadczenie powinno bowiem potwierdzać fakty lub stan prawny, a nie dążyć dopiero do jego ustalenia. Z uwagi zaś na niewykazanie przez M. K. w jakim zakresie odmowa wydania przez Prezesa IPN zaświadczenia żądanej przez nią treści naruszyła jej prawa wynikające z art. 47 Konstytucji RP, art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Sąd nie odniósł się do tej części zarzutów. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.