II GSK 393/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 580/08 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Z. K. kwotę 297 zł (dwieście dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 580/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił Z. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzją z dnia [...] października 2008r., nr [...], wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia wniosku Z. K., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007r. nr 11, poz. 74 ze zm.) dalej jako u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Dokonując analizy sytuacji majątkowej wnioskodawcy organ doszedł do przekonania, że nie zachodziła sytuacja całkowitej nieściągalności, a tym samym brak było podstaw do umorzenia należności. Organ wskazał, iż wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, na której ZUS dokonał zabezpieczenia dochodzonej należności poprzez wpis hipoteki. Zdaniem organu wnioskodawca uzasadniając swój wniosek trudną sytuacją finansową oraz stanem zdrowia nie udowodnił, iż nie jest w stanie podjąć pracy z uwagi na stan zdrowia, gdyż z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na okres do 31 lipca 2011r., jednakże może podjąć pracę w warunkach chronionych. Dodatkowo z przedstawionych dokumentów wynika, że ubiegał się o zatrudnienie, jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy od 18 sierpnia 2008r. Te wszystkie okoliczności wskazywały w ocenie organu, iż nie można było stwierdzić, że wnioskodawca nie uzyska zatrudnienia w przyszłości. Także powołany fakt opieki nad synem nie stanowił okoliczności przemawiającej za podjęciem decyzji o umorzeniu zadłużenia, gdyż zapewnienie przez rodzica opieki nad dzieckiem nie jest okolicznością nadzwyczajną, lecz jego obowiązkiem, a ponadto matka dziecka nie potwierdziła, że wnioskodawca sprawuje całodobową opiekę nad dzieckiem. Z przedłożonych dokumentów nie wynika także, iż brak możliwości podjęcia zatrudnienia spowodowany jest koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, bowiem z zaświadczenia lekarskiego dotyczącego stanu zdrowia ojca wnioskodawcy wynikało, że wymaga on stałego leczenia choroby przewlekłej zaś ojciec wnioskodawcy oświadczył, że syn opiekuje się nim w takim stopniu w jakim pozwalają mu warunki życiowe i czasowe. Oceniając złożony wniosek pod kątem zaistnienia powyższych przesłanek organ stwierdził, iż wnioskodawca nie wskazał żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Ze złożonego oświadczenia nie wynika bowiem, iż opłacenie należności pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż w przypadku decyzji ZUS o licytacji mieszkania wnioskodawca zostanie osobą bezdomną organ wskazał, że dokonano jedynie zabezpieczenia nieopłaconych należności poprzez wpis hipoteki na nieruchomości będącej własnością wnioskodawcy, zaś Dyrektor ZUS nie jest organem uprawnionym do wszczynania i prowadzenia postępowań egzekucyjnych z nieruchomości. W przypadku zaś spłaty zadłużenia Zakład podjąłby działania zmierzające do wykreślenia hipoteki. Poinformowano także wnioskodawcę, że ma on możliwość złożenia wniosku o udzielenie ulgi w postaci układu ratalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję w pierwszej kolejności podkreślił, iż brzmienie przepisów art. 28 ust. 1 i 2 oraz w art. 28 ust. 3a i z art. 32 u.s.u.s. stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazuje, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznania administracyjnego zatem nawet zaistnienie przewidzianych w powołanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi. Oznacza to, iż sądowa kontrola w takich przypadkach nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi lecz do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż organy orzekające prawidłowo uznały, że nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego, albowiem jest on właścicielem nieruchomości na której ZUS dokonał zabezpieczenia dochodzonych należności poprzez wpis hipoteki. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Oceniając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy dokonując ponownie analizy sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego wskazał, iż zapłata zadłużenia nie zagraża egzystencji jego i jego rodziny (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Dodatkowo wskazano, że skarżący nie udowodnił, iż jego stan zdrowia oraz konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny - ojcem i synem uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia ( § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Kwestię sporną w sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowiła przede wszystkim ocena przesłanki z pkt 3 § 3 ust. 1 rozporządzenia. Za bezsporne Sąd uznał, iż wnioskodawca jest osobą bezrobotną i niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, zaś jego syn i ojciec wymagają opieki. W ocenie Sądu pierwszej instancji przy ocenie tych przesłanek organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności, czyniąc prawidłowe ustalenia i dokonując trafnych ocen, które stały się podstawą zaskarżonej decyzji, bowiem uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że wnioskodawca jest co prawda osobą niepełnosprawną jednakże z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że jest to niepełnosprawność umiarkowana i może on zostać zatrudniony w warunkach pracy chronionej. Pomimo poszukiwania pracy nie znalazł zatrudnienia, jednakże zarejestrował się jako osoba poszukująca pracy dopiero 18 sierpnia 2008r. i nie można stwierdzić że nie uzyska zatrudnienia w przyszłości. Nie udowodniono także związku pomiędzy koniecznością stałej opieki nad ojcem i synem z brakiem możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd wskazał, iż nawet udowodnienie tych okoliczności przez wnioskodawcę nie mogło stanowić uzasadnienia umorzenia, gdyż nie został spełniony wymóg zawarty w § 3 ust. 2 rozporządzenia odnoszący się do wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania przez te osoby z zobowiązanym. Sąd pierwszej instancji uznał wobec powyższego za niezasadny zarzut skarżącego dotyczący przerzucenia na niego w całości ciężaru dowodu w sprawie, również z uwagi na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym to na zobowiązanym ciąży obowiązek wykazania przesłanek uprawniających do uzyskania ulgi płatniczej. Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podniesionego dopiero w skardze, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przyjęta w procesie cywilnym reguła, że organ orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie (vide: art. 148 § 1 k.p.c.). Postępowanie wyjaśniające prowadzi się poza rozprawą, chyba że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy przewidziane w art. 89 k.p.a. Skargą kasacyjną pełnomocnik skarżącego Z. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz o zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. - przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 28 ust. 1, 2 i 3, 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. nr 141, poz. 1365), poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący spełnił przesłanki warunkujące umorzenie należności składkowych co doprowadziło do uznania za zasadne stanowisko organu, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek oraz przez uznanie, że sformułowanie "może" zawarte we wskazanych przepisach oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek i tym samym uznanie decyzji za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z okoliczności wskazujących na złą sytuację zdrowotną, rodzinną oraz materialną skarżącego wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności, a brak takiej decyzji należy uznać za nadużycie prawa; 2. Naruszenie przepisów postępowania - w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7,art. 8, art. 9, art. 11, art. 75, art.77§ 1, art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 123 u.s.u.s. oraz art. 106 § 3 kpa przejawiające się w nieuzasadnionym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., że w sprawie został w sposób wyczerpujący i dokładny rozpatrzony materiał dowodowy oraz nierozpatrzenie przez Sąd I instancji wszelkich okoliczności i twierdzeń strony skarżącej i oddalenie skargi pomimo braku ku temu przesłanek, w sytuacji gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości, - art. 1 § 2 ustawy z dnia Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, iż wprawdzie prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznania administracyjnego, jednakże Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy nie dokonał należytej i pełnej weryfikacji granic uznaniowości zastosowanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wprawdzie zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art.28 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stwarza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, jednakże- czego nie uwzględnił Sąd I instancji - ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Zatem przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. W przypadku podejmowania decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wykazał i udowodnił ich istnienie, jednakże Sąd pierwszej instancji nienależycie ocenił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i dokonując pobieżnej oceny stanu faktycznego w konsekwencji dokonał wadliwej oceny prawnej w zakresie rozpoznawanej sprawy. Sąd I instancji, uznając za kluczowe dla rozpoznania sprawy wyjaśnienie spornej w niniejszej sprawie oceny przesłanki z pkt 3 § 3 ust 1 rozporządzenia , z zupełnie niezrozumiałych względów - w szczególności wobec obecnej sytuacji na rynku pracy - podzielił argumenty organu rentowego i odrzucił względy podnoszone przez skarżącego, że podjęcie pracy przez skarżącego uznanego za osobę bezrobotną i niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (co wymusza konieczność podjęcia pracy w warunkach pracy chronionej) nie jest łatwe i możliwe w nieodległej przyszłości. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji skarżący udowodnił, że jego sytuacja rodzinna i finansowa nie jest ustabilizowana, a stan majątkowy nie jest wystarczający na opłacenie należności z tytułu składek bez uszczerbku i pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie skarżącego, w pełny sposób udowodnił on istnienie przesłanek warunkujących uzyskanie ulgi, a Sąd niezależnie od dokonania błędnej oceny w tym zakresie zupełnie pominął istotną dla rozstrzygnięcia tej problematyki okoliczność, że fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności przyjął, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75, art.77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie skarżącego okoliczności te powinny zostać przeanalizowane w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego i jego rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia przepisów proceduralnych wskazanych powyżej, sprawia, że rozstrzygnięcie Sądu jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd w uzasadnieniu wydanego wyroku zanalizował jedynie zarzut skarżącego dotyczący nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, wyrażający się w naruszeniu art. 89 kpa. Pozostałe zarzuty proceduralne zostały przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy pominięte przez Sąd. Brak rozpoznania pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza że dotyczy to decyzji o charakterze uznaniowym, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. To powodowało konieczność oceny przez Sąd I instancji należytego rozpoznania zarzutów skarżącego zgłoszonych w tym zakresie, czego jednakże Sąd nie dokonał. Ponadto, Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji braku właściwego jej umotywowania. A to właśnie przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Ponadto, pomimo wniosków skarżącego Sąd I instancji nie przeprowadził dowodów uzupełniających w sprawie, mimo że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie. Mając na względzie powyższe uzasadniony jest w ocenie autora skargi kasacyjnej pogląd, iż przytoczona przez Sąd argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności. Wobec powyższego należy stwierdzić, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie uzasadniał odmowy umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd nie dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego sformułowanych w ww. przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że w sprawach uregulowanych powołaną wyżej ustawą z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007r. nr 11, poz. 74 ze zm.) mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowią zarówno art. 123 u.s.u.s., jak i art. 180 § 1 k.p.a., chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W związku z tym należy także przypomnieć, że mający w tej sprawie zastosowanie art. 7 k.p.a. zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą. W ramach tego obowiązku organ powinien z urzędu ustalić, jakie dowody są istotne dla ustalenia stanu faktycznego, a następnie przeprowadzić je. Z kolei stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się przede wszystkim do prawa procesowego, chociaż w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 1996, s.56). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s.226). Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (tak np. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000 s.139 oraz powołane tam orzecznictwo). Decyzją uznaniową jest również decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – na co słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., a zatem kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności. W przypadku norm uznaniowych, kształtujących materialnoprawną podstawę prawną skarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normie uznaniowej, w szczególności w zakresie materialnoprawnych przepisów art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a zwłaszcza § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ustawa określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3a. tego artykułu dopuszczono natomiast wyjątek od tej regulacji w postaci możliwości umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia "w uzasadnionych przypadkach", to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu dają organowi szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie dotyczące oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem dążenia do realizacji tego celu jest art. 107 § 3 k.p.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego ZUS uznał, że brak jest całkowitej nieściągalności należności, a tym samym – jak stwierdził – brak było podstaw do umorzenia należności. Ponadto organ wskazał, iż wnioskodawca (skarżący) jest właścicielem nieruchomości (a konkretnie mieszkania – przyp. wł.), na której ZUS dokonał zabezpieczenia dochodzonej należności poprzez wpis hipoteki. Stwierdził też, że wnioskodawca nie udowodnił, iż nie jest w stanie podjąć pracy z uwagi na stan zdrowia, gdyż jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (na okres do 31 lipca 2011r.), a zatem może podjąć pracę w warunkach chronionych. Ubiegał się o zatrudnienie, jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy od 18 sierpnia 2008r. Zdaniem organu, wszystkie te okoliczności wskazywały, iż nie można było stwierdzić, że wnioskodawca nie uzyska zatrudnienia w przyszłości. Także powołany fakt opieki nad synem nie stanowił okoliczności przemawiającej za podjęciem decyzji o umorzeniu zadłużenia, gdyż zapewnienie przez rodzica opieki nad dzieckiem nie jest okolicznością nadzwyczajną, lecz jego obowiązkiem, a ponadto matka dziecka nie potwierdziła, że wnioskodawca sprawuje całodobową opiekę nad dzieckiem. Z przedłożonych dokumentów nie wynika także, iż brak możliwości podjęcia zatrudnienia spowodowany jest koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, bowiem z zaświadczenia lekarskiego dotyczącego stanu zdrowia ojca wnioskodawcy wynikało, że wymaga on stałego leczenia choroby przewlekłej, zaś ojciec wnioskodawcy oświadczył, że syn opiekuje się nim w takim stopniu, w jakim pozwalają mu warunki życiowe i czasowe. Konkludując, organ uznał, że ze złożonego przez skarżącego oświadczenia nie wynika, iż opłacenie należności pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Rzecz jednak w tym, że organ (tak pierwszej, jak i II instancji) w ogóle nie rozważał (nie analizował, nie ustalił, nie ocenił), jakie są owe "niezbędne potrzeby życiowe" skarżącego i czy rzeczywiście ma on jakiekolwiek realne "możliwości zaspokojenia" tych potrzeb, czy też nie. Przyjmując, że skarżący "może podjąć pracę w warunkach chronionych" (notabene w bliżej nieokreślonej "przyszłości"), organ nawet nie zbadał (a w każdym razie tego nie wskazał), czy w miejscu zamieszkania skarżącego lub okolicach, są jakiekolwiek zakłady pracy chronionej, w których skarżący mógłby (choćby teoretycznie) znaleźć zatrudnienie. Jednakże najistotniejsze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to, że zarówno orzekające w przedmiotowej sprawie organy (obu instancji), jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., który oddalił skargę, uznając działanie tych organów za prawidłowe, całkowicie zbagatelizowały fakt, że skarżący korzysta z pomocy społecznej, tj. z pomocy finansowej państwa, a otrzymywane z tej pomocy (z MOPS) środki w zasadzie stanowią jedyne stałe źródło jego utrzymania. Fakt, że skarżący korzysta z pomocy społecznej, co prawda z góry (a priori) nie przesądza, tym niemniej może jednak wskazywać, że sytuacja skarżącego jest na tyle trudna, iż może uzasadniać zastosowanie wnioskowanej przez niego ulgi w spłacie zadłużenia. Najogólniej rzecz ujmując, uregulowana w art. 28 u.s.u.s. ulga w spłacie zadłużenia, może być przyznana – na podstawie ust. 3a tego artykułu – tym osobom, których dochód w rodzinie, określony na podstawie przepisów o pomocy społecznej, uzasadnia przyznanie prawa do świadczenia pieniężnego z powodu ubóstwa. Korzystanie przez daną osobę z pomocy finansowej państwa świadczyć może, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, o trudnej sytuacji finansowej tej osoby i stanowi istotną okoliczność mogącą przemawiać za uwzględnieniem jej żądania o umorzenie zadłużenia. W przedmiotowej sprawie jednak, o czym już wyżej wspomniano, okoliczność korzystania przez skarżącego z pomocy społecznej (tj. z pomocy finansowej państwa) w ogóle nie była rozważana w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania administracyjnego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., mimo ciążącego na nim obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, w zaskarżonym wyroku całkowicie zaniechał dokonywania analizy i jakichkolwiek ocen odnoszących się do prawidłowości działania organów w tym względzie. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wskazują, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. W konsekwencji takiego rozumowania obowiązek dokładnego ustalenia w toku postępowania administracyjnego istotnych okoliczności sprawy otrzymał marginalne znaczenie. Sąd I instancji, rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności, za prawidłowe uznał takie działanie i podobnie jak organ przyjął, że pominięte w postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy analizy nie wymagały. Zaprezentowane stanowisko nie zasługuje na aprobatę, tym bardziej, że okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w tym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł zaistniałych nieprawidłowości. Przyznał przy tym słuszność argumentacji organu, który nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a podając przyczyny, dla których nie zastosował instytucji umorzenia ogólnie powołał się na uznaniowy charakter decyzji, w zasadzie nawet nie rozważając wynikających z art. 7 k.p.a. przesłanek interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu obywateli. Jak przyjmuje się w orzecznictwie (m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01; POP 2004/4/77; z dnia 20 marca 2007r. sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267), interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez ZUS w zaskarżonej decyzji oraz zbadać, czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art. 28 u.s.u.s. i wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, oraz instytucję uznania administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.