II SA/Gd 771/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z dnia 26 marca 2008 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy na wniosek R. S. dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego, budynku gospodarczego i altany letniej na działce nr [...] we wsi M. W uzasadnieniu organ wskazał, że zamierzenie inwestora nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie znajduje się żadna zabudowa, więc nie można mówić o kontynuacji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W przekonaniu organu ustalenie warunków zabudowy jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. S., wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniósł, że teren, na którym miałaby być zlokalizowana inwestycja znajduje się w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej dostępnej z drogi publicznej będącej drogą powiatową relacji M.-M. (ul. W.). Ponadto na obszarze tym brak jest innych przeszkód przyrodniczych lub krajobrazowych, mogących stanowić przeszkodę w zagospodarowaniu przestrzeni. Podkreślił, że przedmiotowa działka posiada możliwość zaopatrzenia w energię i wodę oraz notarialną służebność drogową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 sierpnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 4, art. 61 oraz art. 52, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 55, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz § 2 pkt 4, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy i wskazał, że na wyznaczonym, zgodnie z przepisami prawa, obszarze analizowanym, brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co w konsekwencji uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystywania terenu. Innymi słowy brak jest w ocenie organu możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Podkreślono również, że ustawodawca uzależnił możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wszystkich pięciu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Dlatego też argumenty strony dotyczące dostępu do drogi publicznej oraz uzbrojenia terenu nie mogą stanowić wystarczającej postawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. i R. S., żądając jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez obrazę art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., § 2 pkt 4 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie interesu prawnego skarżących polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy na należącej do nich działce nr [...] położonej w M. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy nieprawidłowo wyznaczyły obszar analizowany, bowiem obszar ten był mniejszy niż wymagały tego lokalne uwarunkowania. Skarżący podkreślili, że przepisy wskazują jedynie na minimalne wymagania co do długości granic takiego obszaru. Natomiast kwestia maksymalnej wielkości obszaru analizowanego nie została określona w przepisach prawa. W ocenie skarżących orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje, że wyznaczając obszar analizowany należy brać pod uwagę odpowiednio duży teren, który pozwoli prawidłowo ocenić jego charakterystykę celem ustalenia warunków zabudowy, co umożliwi zachowanie zasady wolności w zagospodarowaniu terenu i w korzystaniu z uprawnień właścicielskich. W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga R. i R. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej ustawa) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych Warunkiem takim jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto teren powinien mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, powinno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie powinien wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo powinien być objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna być także zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd w pełni podziela przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji powinny być spełnione wszystkie wymienione wyżej warunki łącznie. Przy ustalaniu warunków zabudowy uwzględnienia wymaga także zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy - jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja nie spełnia zasadniczego wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji pojęcia "działka sąsiednia". Definicja ta została ukształtowana przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, wedle którego działką sąsiednią jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia, oczywiście szersze od pojęcia działki sąsiedniej nie może być jednak interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy i prowadzić do naruszenia jej postanowień (wyrok NSA z 18 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 657/06). Orzecznictwo i doktryna są zgodne, że uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może wynikać jedynie z fizycznej styczności. Ustawodawca używając w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. zwrotu "działka sąsiednia" przy określaniu wymogów dotyczącej przyszłej zabudowy miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej, na danym terenie, ochronę walorów krajobrazowych (estetycznych) przestrzeni stanowiącej dobro wspólnej. Jednakże w okolicznościach kontrolowanej sprawy działka nr [...] na której ma powstać planowane zamierzenie inwestycyjne znajduje się całkowicie poza obszarem zwartej zabudowy wsi M. W związku takim położeniem planowanej inwestycji, zdaniem skarżących, organ powinien tak długo poszerzać obszar analizowany, aż obejmie on najbliższą zabudowaną działkę. Rozumowanie powyższe prowadzi do jednak naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego analizowanego terenu. Przepis § 3 pkt 2 powyższego rozporządzenia wskazuje sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego w ten sposób, że granice te wyznacza się w odległości nie mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m. Biorąc pod uwagę okoliczność, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 230 m od działki, na której ma powstać planowane zamierzenie inwestycyjne, oznaczało by to blisko pięciokrotne poszerzenie obszaru analizowanego w stosunku do wskazanej rozporządzeniem minimalnej wielkości. Także biorąc pod uwagę szerokość frontu działki, który mierzy około 50 m, ustalenie obszaru analizowanego w zabiegu trzykrotnej wielkości frontu działki nie prowadzi do objęcia tym obszarem zabudowy wsi. Skarżący nie wskazują przy tym na szczególne ukształtowania terenu lub inne przyczyny uzasadniające szersze zakreślenie granic obszaru analizowanego, na przykład, że obszar ten stanowi urbanistyczną całość. Wręcz przeciwnie, położenie przedmiotowej działki na obszarze całkowicie niezurbanizowanym, w otoczeniu terenów upraw rolnych wskazuje na konieczność dostosowania sposobu zagospodarowania tego terenu do istniejących warunków. Reasumując, Sąd w pełni podziela ustalenia organów obu instancji, że wniosek inwestora nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w sąsiedztwie inwestycji nie znajduje się żadna zabudowa, więc nie można mówić o kontynuacji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że wydane przez organy decyzje nie naruszają ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).