I OSK 624/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1611/08 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1611/08 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. Ł. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania w kwocie 438.579 złotych za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem celu publicznego, jakim jest budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S.-K. – W. obwodnicy miejscowości S., O., Ł. i W., prawa własności nieruchomości położonej w gminie S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,1097 ha, nr [...] o pow. 0,1553 ha i nr [...] o pow. 0,4276 ha - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Ś. ustalił lokalizację drogi ekspresowej [...] na odcinku S.-K.-W., obwodnica miejscowości S., O., Ł. i W., a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze. zm.), nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu drogi stała się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18 a. Z poczynionych ustaleń wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda Ś. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania w dniu [...] stycznia 2008 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której wyjaśniono, dlaczego działka nr [...] ma mniejszą powierzchnię, niż wynika to z dokumentów posiadanych przez właściciela. Obecny na rozprawie R. Ł. oświadczył, że po zapoznaniu się z tą informacją nie kwestionuje już powierzchni działki, jednak w dalszym ciągu nie zgadza się z wartością gruntu określoną w operacie szacunkowym. Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, natomiast stosownie do ust. 3 tego artykułu, odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Minister Infrastruktury stwierdził również, że na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca majątkowy w stosunku do działek nr [...] oraz nr [...] zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami, natomiast w stosunku do działki nr [...] zastosował metodę korygowania ceny średniej. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Minister Infrastruktury stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy do oszacowania wartości działek [...] i [...] przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, co w świetle powyższych przepisów oznacza prawidłowość dokonanego ustalenia wartości przedmiotowych działek. Organ stwierdził również, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Skoro zatem przy szacowaniu wartości działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy odniósł się do transakcji nieruchomościami z innego segmentu rynku nieruchomości niż rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, to zdaniem organu, stanowi to naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i w tej części sporządzony operat szacunkowy nie może być uznany za prawidłowy. Minister Infrastruktury stwierdził, że z uwagi na powyższą okoliczność, postępowanie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, chodzi bowiem o sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który stanowi podstawę do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego, stosownie argumentując podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06 (LEX nr 321129) wskazał, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o czym stanowi art. 136 K.p.a. Z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. wynika zatem, że decyzja kasatoryjna może zostać podjęta wyjątkowo, ponieważ stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy; wyjątku zaś nie można interpretować rozszerzająco. Oznacza to, że samo uzupełnienie dowodów przez organ I instancji nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Zdaniem Sądu, konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.), wyłączając tym samym dopuszczalność kasacji decyzji. W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy; dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. w sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie mógł samodzielnie przeprowadzić postępowania dowodowego, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęta przez Sąd I instancji ocena prawna jest błędna. Zgodnie z art. 138 K.p.a organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). Przedstawiając w obszernym wywodzie treść oraz znaczenie uregulowań odnoszących się do zasad oraz procedury ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Minister Infrastruktury stwierdził, że uchylenie decyzji organu I instancji o ustaleniu odszkodowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nastąpiło z powodu niezgodnego z prawem sposobu dokonania wyceny nieruchomości, gdyż dla oszacowania wartości działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkalno-usługowe i usługowe, pomijając w tym zakresie transakcje nieruchomościami drogowymi. Stanowi to istotne naruszenie § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i dyskwalifikuje sporządzony operat jako dowód w sprawie. Oznacza, że operat traci swą wartość i moc dowodową. Jeżeli operat nie odpowiada przepisom prawa, a co za tym idzie jest niewiarygodny, to aby ustalić wartość rynkową nieruchomości musi być na nowo przeprowadzony dowód z innego operatu szacunkowego. Treść operatu szacunkowego przesądza bowiem o treści decyzji administracyjnej kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości odszkodowania mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Ustalenie wysokości odszkodowania jest zasadniczym problemem w postępowaniach odszkodowawczych. Z tego względu operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w tym postępowaniu. Z uwagi na jego wagę musi on zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Prawo to może zostać zrealizowane tylko i wyłącznie poprzez gwarancję dwukrotnej oceny tego dowodu. W ocenie skarżącego, potrzeba sporządzenia na nowo operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych danych o rynku nieruchomości, a co za tym idzie prawdopodobnie innych reguł wyceny, uzasadniała zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W trybie art. 136 K.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Tym samym decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r., wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., co winno skutkować oddaleniem skargi. Skoro jednak Sąd uchylił decyzję, to doszło do naruszenia przepisów postępowania wpływającego w sposób istotny na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. jest uzasadniony. Istota rozpoznawanej sprawy polega na ocenie, czy potrzeba sporządzenia na nowo operatu szacunkowego przy zastosowaniu prawidłowych zasad wyceny nieruchomości uzasadniała zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przewidziana w tym przepisie konstrukcja stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, z tego względu przesłanki dopuszczające wydanie decyzji kasacyjnej muszą być rozumiane w sposób ścisły. To oznacza, że tylko w przypadku przeprowadzenia postępowania z naruszeniem norm procesowych, którego nie da się wyeliminować przed organem odwoławczym, istnieje możliwość wydania decyzji kasacyjnej. W sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem taka sytuacja zaistniała. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną przyjął do porównań ceny transakcyjne z obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkalno-usługowe i usługowe, a nie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Sporządzony w taki sposób operat jest wadliwy, ponieważ przy jego sporządzaniu naruszono zasadę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tego powodu nie może być przyjęty jako podstawa wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. To oznacza, że w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości operat szacunkowy musi być sporządzony na nowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (znajdującego zastosowanie w sprawach objętych przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na mocy art. 23 tej ustawy) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość. Jest to równocześnie dowód o podstawowym znaczeniu dla toczącego się postępowania, bowiem wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Tym samym operat szacunkowy i jego ocena przez organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania ma istotny wpływ na ukształtowanie uprawnień i obowiązków stron tego postępowania. Z tego powodu strony postępowania, których interesu prawnego dotyczy postępowanie, mają prawo do przeglądania operatu, a także sporządzania z niego notatek i odpisów (art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Przede wszystkim jednak strona ma zagwarantowane w przepisach K.p.a. prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w każdym jego stadium (art. 10 K.p.a.). Strona ma prawo brać udział przeprowadzeniu dowodu, w szczególności może zadawać pytania biegłym oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 K.p.a.). Uprawnienia te strona może realizować zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jak i przed organem odwoławczym. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, że organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie sprowadzić postępowania w danej sprawie do jej rozpoznania w jednej tylko instancji. Z przedstawionych wywodów wynika, że sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., daje bowiem możliwość oceny tego operatu przez organy dwóch instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1753/06 (Lex nr 433963) pogląd, że w trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny danej nieruchomości, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wobec tego, że podstawa kasacyjna, na jakiej oparta została skarga kasacyjna, okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.