II SA/Łd 911/08

Dnia 13 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi- Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 roku przy udziale- sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (nakł. [...]); 2. zasądza na rzecz skarżącego – J. R. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 911/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł., wskazując w podstawie prawnej przepisy art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm.) i stwierdzając, iż po kolejnym rozpatrzeniu wniosku J. R. z dnia 24 sierpnia 2006 r. oraz po uwzględnieniu rozstrzygnięcia decyzji SKO z dnia [...] r. Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości od IV do XI kondygnacji nadziemnych, o wskaźniku zabudowy 0,35 oraz infrastruktury technicznej przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A na działkach nr 34/22, 52/7, 53/1. W uzasadnieniu czytamy, iż pierwotny wniosek J. R. złożył w dniu 29 grudnia 2006 r., uzupełnił go w dniu 4 kwietnia 2007 r. a następnie w dniu 8 maja 2007 r. dokonał korekt w złożonym wniosku, dotyczących obsługi komunikacyjnej (we wniosku była obsługa komunikacyjna istniejącymi zjazdami z ul. B oraz z drogi wewnętrznej na działkach 5/4 i 43/1, została zmieniona na projektowany zjazd z ul. A i istniejący zjazd z drogi wewnętrznej na działach 5/4 i 43/1). Z kolei w dniu 3 marca 2008 r. wprowadził zmiany dotyczące wysokości zabudowy i planowanego wskaźnika zabudowy terenu (we wniosku określona wysokość planowanej zabudowy od V do IX kondygnacji, została zmieniona na wysokość od IV do XI kondygnacji nadziemnych oraz został określony wskaźnik planowanej zabudowy terenu na 0.35). W związku z utratą z dniem 1 stycznia 2004 r., obejmującego w/w działki, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dniu [...] r. wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla w/w inwestycji na podstawie opracowanej analizy urbanistycznej, z której wynikała możliwość lokalizacji na wnioskowanym terenie budynków o wysokości do V kondygnacji nadziemnych i o wskaźniku zabudowy do 0,25. Po rozpatrzeniu odwołania J. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, iż organ nie odniósł się do określonych we wniosku warunków zabudowy. W toku ponownych czynności postępowania, mając na uwadze potwierdzone przez inwestora stanowisko, iż w pełni podtrzymuje określone we wniosku warunki, organ przeprowadził analizę, czy spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie pkt 1 ust. 1 art. 61 organ wskazał, iż w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalił iż teren obszaru analizowanego to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa, w północno-wschodniej części obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W sąsiedztwie występują tereny zielone – Park P., ogrody działkowe, zieleń urządzona oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z garażami wolnostojącymi. Główną trasą komunikacyjną jest droga powiatowa - ul. A, która w układzie docelowym ma być przebudowana do parametrów drogi klasy G o przekroju 2 x 2. W świetle powyższego planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Dalej organ wskazał, iż zabudowa wielorodzinna jako zlokalizowana na obrzeżu obszaru analizowanego, nie może determinować parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu planowanego zamierzenia, którego bliskim sąsiedztwem jest zabudowa jednorodzinna. Z uwagi na powyższe przyjęto założenie urbanistyczne stanowiące pośrednie rozwiązanie między istniejącą zabudową jednorodzinną a typową zabudową wielorodzinną. Analizując cechy zabudowy i zagospodarowania terenu organ wskazał, iż wskaźnik wielkości zabudowy jednorodzinnej wynosi 0,25, dla wielorodzinnej 0,1; tym samym wnioskowany przez stronę wskaźnik 0,35 przekracza uśrednioną wartość w obszarze analizowanym i wartość dla zabudowy wielorodzinnej. Z kolei szerokość elewacji frontowych budynków w analizowanym terenie wynosi średnio 52 m, zaś szerokość elewacji frontowej głównego budynku wielorodzinnego wynosiłaby 50 m, zatem nieprzekracza wartości średniej wyznaczonej na podstawie analizy. Jednakże wnioskowana wysokość planowanej inwestycji przekracza wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków przewidzianych do realizacji , od IV do XI, jest za dużą w stosunku do uśrednionej wysokości tj. V kondygnacji. Po szczegółowej analizie organ wywiódł, iż na terenie objętym badaniem nie ma budynków wielorodzinnych o gabarytach podobnych do wnioskowanego obiektu, są budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej o wysokości do III kondygnacji nadziemnych, budynki wielorodzinne do wysokości XI kondygnacji znajdują się na obrzeżu obszaru analizowanego. Gabaryty planowanej zabudowy przekraczają uśrednione wartości wysokości budynków istniejących, należy wskazać, iż inwestycja odbiega charakterem, formą architektoniczną i gabarytami od przeważającej zabudowy istniejącej i nie harmonizuje z nią, zatem warunek z art. 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy uznaje się za niespełniony. Badając warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 organ uznał warunek za spełniony, gdyż inwestycja ma dostęp do ul. A, projektowany zjazd z tej ulicy przez działkę 53/2 oraz istniejącym zjazdem z drogi wewnętrznej na działkach 5/4 i 43/1. Kolejny z warunków również należy uznać za spełniony gdyż teren inwestycji jest uzbrojony, uzbrojenie jest wystarczające, zapewniona jest obsługa w zakresie mediów z projektowanych przyłączy z sieci miejskich na warunkach gestorów. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody Marszałka Województwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zatem określony w pkt 4 jak i w pkt 5 warunek został spełniony, gdyż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W odwołaniu od powyższej decyzji, jak i w złożonym, w późniejszym terminie, jego uzupełnieniu, J.R. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i zobowiązanie UMŁ Wydziału PPiOZ do wydania decyzji uwzględniającej trzy podstawowe parametry – intensywność zabudowy, wysokość oraz wjazd od ul. A – zawarte w projekcie decyzji otrzymanej w dniu [...] r., sporządzenie rzetelnej analizy urbanistycznej, przestrzeganie przez organy administracji przepisów procedury administracyjnej zawartych w ustawie kodeks postępowania administracyjnego. Odwołujący zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego m.in. art. 7, art. 8, art. 9, art. 35, art. 36, art. 77 Kpa, błędy w ustaleniach stanu faktycznego, fałszowanie istotnych danych, nierzetelną ocenę materiału sprawy zgromadzonego w sposób niepełny. Wskazał, iż analiza urbanistyczna, na której organ oparł rozstrzygniecie jest nierzetelna, sporządzona przez podmiot nieuprawniony, nie spełnia wymagań stawianych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nie została wyjaśniona kwestia dostępu do drogi publicznej, niewłaściwie ustalono wskaźnik wielkości zabudowy jak i wysokości zabudowy, brak załączników graficznych odzwierciedlających wysokość i szerokość elewacji frontowych, usytuowanie planowanej zabudowy względem ul. A. Odwołujący wskazał, iż do powierzchni zabudowy nie zostały zaliczone wybetonowane parkingi, ani też nie wzięto pod uwagę działek zabudowy jednorodzinnej o dużo większej intensywności zabudowy, a leżących w bezpośredniej bliskości ul. B. Wydana decyzja zupełnie pomija wytyczne zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., a także przepisy rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pełni podzielając stanowisko organu I instancji, Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron. Przechodząc do meritum sprawy organ przypomniał, iż stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ternu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu tj. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium podkreśliło, iż nie znajdują uzasadnienia zarzuty odwołania dotyczące nieprawidłowości przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy, obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, od strony frontu terenu objętego wnioskiem, w minimalnej odległości określonej § 3 w/w rozporządzenia, analiza zawiera część opisową i graficzną, analiza sporządzona została przez podmiot uprawniony. Następnie organ wskazał, iż w stosunku do planowanej inwestycji nie można mówić o spełnieniu określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu (...) zasadzie dobrego sąsiedztwa, zatem nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Planowane zamierzenie nie zachowuje cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, szczególnie w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wyjaśnił, iż jak wynika z analizy średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, dla obszaru analizowanego, wynosi 0,25 i jest niższy od wnioskowanego - 0,35. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków istniejących w obszarze analizowanym, wynosi od I do XI kondygnacji, w najbliższym sąsiedztwie inwestycji zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej o wysokości III kondygnacji, zaś budynki wielorodzinne o wysokości XI kondygnacji znajdują się na obrzeżu obszaru analizowanego. Organ wyjaśnił, iż stosownie do w/w rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ewentualnie jako średnią wielkość albo inaczej – jeżeli wynika to z analizy. W sporządzonej analizie mowa jest o średniej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego, która wynosi około V kondygnacji, gdyż wysokość budynków mieszkalnych istniejących w obszarze analizowanym jest znacznie zróżnicowana i wynosi od III do XI kondygnacji. Rozporządzenie dopuszcza wyznaczenie wysokości zabudowy jako średniej wielkości z obszaru analizowanego, zwłaszcza gdy tworzy ona na działkach sąsiednich uskok. Kolegium stanęło na stanowisko, iż dopuszczalne byłoby zaakceptowanie parametru wysokości elewacji frontowej jak w budynku najwyższym na analizowanym terenie tj. XI kondygnacji, ale tylko w sytuacji gdyby rozwiązanie takie wynikało z potrzeb zachowania ładu przestrzennego, co w sprawie nie ma miejsca. Zwrócił uwagę, iż owszem na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa wielorodzinna o wysokości XI kondygnacji jednak przedmiotowe wieżowce wchodzą w skład odmiennego w sposobie zagospodarowania i cech osiedla mieszkaniowego położonego w oddaleniu od terenu inwestycyjnego, oddzielonego od niego pasem ogrodów działkowych i niezabudowanego terenu strefy ochronnej linii energetycznej. Planowana inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych stanowi zamknięcie terenu szeregowej zabudowy mieszkaniowej o wysokości maksymalnie III kondygnacji, taka lokalizacja wymusza parametry lokowanych tam budynków, które nie mogą dominująco wpływać na położoną w sąsiedztwie zabudowę. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, bez znaczenia pozostaje planowana zabudowa schodkowa od IV kondygnacji od ul. B do XI kondygnacji w narożniku ul. A i ul. C, gdyż planowane jako zwieńczenie narożnika ul. A i C X i XI kondygnacyjne budynki będą zdecydowanie bardziej naruszać ład przestrzenny zlokalizowanych tuż za nimi terenów zabudowy jednorodzinnej niż nawiązywać do wysokich wielorodzinnych budynków pobliskiego osiedla mieszkaniowego. Podkreślił, iż parametrów dla nowej zabudowy nie można wyprowadzać z wielorodzinnych budynków mieszkalnych wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego, które z uwagi na jego cechy jak i położenie, nie powinno stanowić wzorca dla wnioskowanej zabudowy. W konsekwencji należy nawiązać nową zabudową do budynków pobliskiej zabudowy szeregowej, z którymi to planowana zabudowa powinna tworzyć urbanistyczną całość. W kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego organ podniósł, iż owszem został on wyznaczony w wielkości minimalnej na jaką pozwalają przepisy rozporządzenia, jednakże rozszerzenie granic obszaru analizowanego spowodowałoby objęcie granicą obszaru kolejnych wysokich budynków pobliskiego osiedla mieszkaniowego, ale nie zmieniłoby to wzajemnego położenia osiedla i terenów zabudowy szeregowej. "Rozszerzenie" obszaru analizowanego mogłoby doprowadzić do zwiększenia parametru wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji, ale nie zmieniłoby stanu zagospodarowania terenu w zakresie wysokości lokowanych tam budynków. Ustosunkowując się do kwestii dostępu do drogi organ zauważył, iż obsługa komunikacyjna wynika z postanowienia zarządcy drogi z dnia [...] r. Owszem we wniosku inwestor zakłada obsługę zarówno od strony ul. A jak i od ul. C, w w/w postanowieniu wskazana została obsługa wyłącznie od strony ul. C. Na postanowienie to przysługiwało stronie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie również skarga do sądu. Z prawa tego wnioskodawca nie skorzystał i rozstrzygnięcie zarządcy drogi uostateczniło się i jest wiążące w zakresie obsługi komunikacyjnej. Nadto nie ma znaczenia okoliczność, iż inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym do działki 5/4 stanowiącej drogę wewnętrzną przez którą nieruchomość posiada dostęp do ul. A. Na tym tle orzecznictwo formułuje wprawdzie dwa odmienne stanowiska, jednakże uwzględniając, iż przedmiotowa droga wewnętrzna jest ogólnodostępną wewnątrzosiedlową ulicą organ uznał, iż warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony. Kończąc Kolegium uznało za bezpodstawne zarzuty inwestora w zakresie bezczynności Prezydenta Miasta Ł. w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż sprawa ta została rozstrzygnięta postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. Naruszenie w całości rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: - oparcie decyzji na dokumencie w postaci niepodpisanej analizy urbanistycznej, który to został skutecznie zakwestionowany przez stronę tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w toku postępowania, - pominięcie analizy urbanistycznej z dnia 28 stycznia 2008 r., która sporządzona została zgodnie z wymogami w/w rozporządzenia, - pominięcie faktu braku załącznika graficznego do analizy. 2. Naruszenie art. 75, art. 77 § 1, art. 78 Kpa w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 Kpa poprzez brak przeprowadzenia dowodu w postaci ostatecznej analizy urbanistycznej, która usunęłaby sprzeczności pomiędzy dwiema istniejącymi opiniami. Powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2383/06, Lex nr 316627. 3. Nadto naruszenie art. 12, art. 12a-12c ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5, art. 6, art. 39 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów poprzez niedopuszczalną interpretację przesłanek, które winny być stwierdzone w prawidłowo sporządzonym dokumencie – analizie urbanistycznej, a dokonane zostały w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym parametry analizowanego terenu. 4. Naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 Kpa poprzez brak wyjaśnienia przesłanek dostępu do drogi publicznej i wydanie decyzji na niekorzyść strony pomimo wcześniejszej decyzji SKO z dnia [...]r., korzystnej dla inwestora, która nakładała obowiązek wyjaśnienia kwestii prawnego dostępu terenu do drogi publicznej ul. A, gdyż jedna z działek stanowiących drogę wewnętrzną tj. nr 5/4 pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A", zaś inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do tej działki. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji względnie o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając postawione zarzuty powtórzył argumentację odwołania, skupił się na wykazaniu, iż decyzje oparto na nieprawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej w sytuacji, gdy w toku postępowania inwestor składał analizę sporządzoną przez podmiot uprawniony, zgodną z postanowieniami w/w rozporządzenia, zaś organy w żaden sposób nie odniosły się do niej. Analiza załączona do decyzji jest niepodpisana przez osobę uprawnioną do jej sporządzenia, brak daty jej wykonania, jej obszar wyznaczony został nieprawidłowo, nie posiada części graficznej więc nie stanowi analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań (...). Podniósł błędną interpretację przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu (...), gdyż organy obu instancji wskazując na pojęcie "działka sąsiednia" utożsamiają wyłącznie z działką bezpośrednio przylegającą, wynika to z analizy urbanistycznej, gdzie organ wskazuje na brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż działki bezpośrednio przyległe nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Natomiast przywołane pojecie winno być interpretowane funkcjonalnie. Zdaniem inwestora zabudowa, do której można nawiązać bezpośrednio, to zarówno zabudowa jednorodzinna, mieszcząca się w obszarze analizowanym od strony południowej, jak i wielorodzinna zabudowa, od strony północno-wschodniej. Skarżący zarzucił ponadto błędne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Do analizy włączono chociażby wolnostojące budynki garażowe jako charakterystyczne dla wyznaczenia parametrów zabudowy mieszkaniowej, co nie znajduje uzasadnienia. Nadto z uwagi na fakt, iż w/w rozporządzenie nie wskazuje na wysokość pozostałych elewacji, oprócz frontowej, należy przyjąć, iż możliwe jest dowolne ich kształtowanie co nie będzie prowadziło do naruszenia przepisów tego rozporządzenia. Proponowana przez stronę zabudowa schodkowa winna zostać oceniona jako dopuszczalna. Zwrócił uwagę również na wadliwe określenie wskaźnika intensywności zabudowy, zarzucając iż organ nie uwzględnił, że na terenie osiedla A znajdują się także powierzchnie zagospodarowane zielenią, boisko, górka saneczkowa i place zabaw, służące całemu osiedlu. Zabudowa jednorodzinna od strony ul. A charakteryzuje się natomiast niską intensywnością ze względu na odsunięcie linii zabudowy od drogi. Nawiązał do obsługi komunikacyjnej podając, iż osiedlowa droga wewnętrzna , działka 5/4, pozostaje w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "A", zaś istniejący zjazd z ul. C to zjazd osiedlowy z działek 5/4 i 43/1, w rzeczywistości działka 43/1 to pas zieleni w linii rozgraniczającej drogę wewnętrzną osiedlową, pas ten dochodzi do ul. A bezpośrednio po lewej stronie skrzyżowania, z tych względów postanowienie zarządcy dróg jest nieważne, zawiera błędy w ustaleniach faktycznych i narusza prawa osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzutu są zasadne. Na wstępie należy zaznaczyć, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ). Przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem procedury administracyjnej i prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy tj. dwóch rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.: pierwszego w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz drugiego w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1588 i 1589). Postępowanie zaś winno być prowadzone zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.). Zasadą jest, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 punktach 1-5 u.p.z.p. tj.: 1. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy, 2. dostępu do drogi publicznej, 3. zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, 4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej (obejmującej teren którego dotyczy wniosek i obszar na który ta inwestycja ma oddziaływać – art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) - § 3. Przy czym przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki. Informacje te powinny znaleźć się w części tekstowej analizy i wynikać z wyznaczenia na mapie. W rozpatrywanej sprawie organ zaznaczył, iż przyjął dla wyznaczenia granic analizowanego obszaru jako front tę część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę (pkt 2 analizy urbanistycznej zawartej w t. 3). Nie wskazał jednak konkretnych wymiarów tej części działki i sposobu wyliczenia odległości granic obszaru analizowanego, co uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości wyznaczenia tego obszaru, a co za tym idzie prawidłowości przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc zgodności z dobrosąsiedzkimi stosunkami – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym nie sposób ocenić w sposób jednoznaczny do jakich parametrów, gabarytów, cech i wskaźników istniejącej zabudowy w terenie odnosiła się przeprowadzona analiza, a czego wymaga cytowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W konsekwencji nie da się też zweryfikować prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania. W kontekście regulacji art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Orzecznictwo sądowe wskazuje zaś, iż stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja jak też właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, których jako osób trzech interesy prawne są chronione z mocy art. 54 pkt 2 lit d. u.p.z.p. Zgodnie z przepisem § 5 cytowanego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany ma dla wyznaczenia tego wskaźnika podstawowe znaczenie, ale równie istotna jest kwalifikacja terenu istniejącej zabudowy. To znaczy jaką zabudowę na konkretnych działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej co działka objęta inwestycją przyjęto dla wyliczenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził klarownej analizy w tym zakresie i nie wskazał jaka zabudowa na jakiej działce stanowiła podstawę wyliczeń i w jaki sposób ich dokonano. A analiza ta powinna być przeprowadzona w taki sposób, aby prawidłowość tych działań mogła sprawdzić strona, organ odwoławczy i sąd, czyli niemalże zawierać zestawienia konkretnych działań matematycznych mających na celu porównanie powierzchni działek i budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym. Inwestor w swoim odwołaniu wyrażał wątpliwości i podnosił zarzuty, iż organ nie zaliczył do istniejącej zabudowy naziemnych, wybetonowanych, parkingów oraz pominął działki o wyższym wskaźniku intensywności zabudowy. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tych zarzutów wbrew wymogowi art. 11 i 107 § 3 kpa. Paragraf 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) nie pozostawia organom swobody co do sposobu określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy lecz nakazuje ją wyznaczać jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Organ zaś przyjął średnią wysokość występującą na obszarze analizowanym wskazując, iż wysokość budynków w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od I do XI kondygnacji nadziemnych, a z uwagi na bliskie sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej, szeregowej wyznaczono maksymalną wysokość projektowanych budynków na 5 kondygnacji nadziemnych (pkt 7 analizy). Zgodnie z regulacją § 7 organ powinien wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji nowej zabudowy jako przedłużenie istniejącej i jest to zasada działania. Chyba że jest to niemożliwe lub z innych względów nieuzasadnione to może przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, ale tylko wówczas jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Organ nie przedstawił swojego toku myślowego przy przyjęciu wskazanego w decyzji wyznaczenia wysokości nowej zabudowy, a powinien przyjmując konkretne rozwiązanie uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 kpa, wykazując iż sytuacja opisana w ustępie pierwszym nie ma zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy i należało zastosować kolejny sposób zawarty w ustępie trzecim bądź czwartym. Wymaga tego bowiem systematyka przepisu. Przy czym, w myśli ust. 2 § 7 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy mierzyć od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2), podając ją w metrach. Określenie zaś kondygnacji leży w gestii organów nadzoru budowlanego i następuje w kolejnym etapie procesu budowlanego. "Kondygnację" definiują bowiem przepisy wykonawcze do prawa budowlanego - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), wskazując iż należy przez to rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa (§ 3 pkt 16). Zaś przez kondygnację nadziemną należy rozumieć kondygnację, której górna powierzchnia stropu lub warstwy wyrównawczej podłogi na gruncie znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną nad nią kondygnację. Nie sposób więc stosować zamiennie terminu "ilość kondygnacji" i "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej". Pojęcia te nie są tożsame i służą realizacji różnych zadań przy osiąganiu różnych celów na odrębnych etapach realizacji zamierzenia inwestycyjnego. O kondygnacjach można więc mówić wyłącznie na etapie pozwolenia na budowę, nie mają zaś zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, mimo że wnioskodawca posługuje się tym pojęciem. Bezpodstawnie też organ w tym zakresie, wskazując ograniczenia w inwestowaniu, posługuje się terminem "bliskie sąsiedztwo", który nie ma umocowania w ustawie, ani też przepisach rozporządzenia. Przepisy te bowiem mówią o "działce sąsiedniej" rozumianej jako działka znajdująca się w obszarze analizowanym bez rozróżnienia na jej blisko są lub dalszą odległość od działki objętej inwestycją. Istotne jest, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Taki sam wymóg co do części graficznej i testowej dotyczy, stanowiących załącznik do decyzji, wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepisy te wymagają też, aby część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządzić na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Przy czym część graficzną analizy sporządzić z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Wymogi te w kontrolowanej sprawie nie zostały spełnione, bowiem część graficzna decyzji oraz załączniki do tej decyzji w postaci wyników analizy, w części tekstowej i graficznej nie zawierają wszystkich elementów, które zgodnie z art. 107 § 1 kpa powinna zawierać decyzja. Mianowicie załącznik graficzny do decyzji oraz część tekstowa wyników analizy nie zostały opatrzone podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji. Ponadto brak jest załącznika w postaci części graficznej do wyników analizy, gdyż za taki nie można uznać kopii mapy z podpisem autora analizy bez zaznaczenia, iż stanowi jako część graficzna analizy załącznik do decyzji z jej oznaczeniem, datą, podpisem. W myśl przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, przywołanego na wstępie rozważań, w części graficznej decyzji stosować należy nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji oraz sporządzać je w czytelnej technice graficznej (§ 3 ust. 1-2). Z załączonej do decyzji kopii mapy nie sposób odczytać, czy i w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany, którym operuje część tekstowa decyzji. Z zamieszczonych na rysunku objaśnień wynika jedynie, iż wyznaczono "granice terenu objętego wnioskiem" i "granice zainteresowania + sieci", które to pojęcia nie występują w tekście decyzji. Uniemożliwia to powiązanie części tekstowej i graficznej decyzji i co za tym idzie jej weryfikację i rodzi wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z całą mocą należy podkreślić, iż na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego, uwzględniając wymogi wynikające z przepisów ustawy i rozporządzeń wykonawczych oraz przepisów odrębnych, organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, a zasadę dobrego sąsiedztwa interpretować z uwzględnieniem prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), zaś ograniczenie wykonywania tego prawa powinno być wyraźnie uzasadnione. Tak więc do inwestora należy określenie w jaki sposób chce lokalizować planowaną inwestycję na należącym do niego terenie, a do organu wyznaczenie warunków tej zabudowy w oparciu o istniejącą zabudowę według zasad ustawowych (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Pamiętać należy, że wykładnia przepisów art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 nie może powodować, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP. Przy analizie więc ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest dookreślanie, czy też dodawanie do występujących w tym przepisie, pojęć których ustawodawca nie zawarł. Za pozaprawne należy więc uznać argumenty organu uzasadniające niespełnienie wymagań dobrosąsiedzkich przez planowaną inwestycją wobec tego, iż odbiega ona znacznie od "przeważającej zabudowy na analizowanym terenie" oraz że "zabudowa wielorodzinna zlokalizowana jest na obrzeżu terenu analizowanego", a w "bliskim sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji nie ma budynków wielorodzinnych". Ustawodawca bardzo szczegółowo uregulował wymogi co do nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym była już mowa wyżej, lecz nie zawarł w nich takich wskaźników jak: "przeważająca zabudowa", "bliskie sąsiedztwo", czy "obrzeża obszaru analizowanego" i nie ma podstaw do ich stosowania. Zwłaszcza, że wymóg co do granic wyznaczonego obszaru analizowanego istnieje tylko w zakresie jego minimalnej wielkości, brak zaś ograniczenia co do maksymalnej odległości. Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia, nie sposób podzielić stanowiska organów, iż zrealizowanie planowanej inwestycji jest nie do pogodzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), bowiem kwestia ta nie została przez organy w sposób wystarczający i należyty wyjaśniona. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewyjaśnienia przesłanek dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji, wskazać należy, iż teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji została zaś określona ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., iż ma odbywać się zjazdem z ulicy C (z działek nr 5/4 i 43/1) posiadającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej ulicy A. Uzgodnienie owo zapadło przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie było prowadzone postępowanie uzgodnieniowe wobec ustalenia przez organ, iż zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego nieuwzględnienia przez organ kontranalizy – analizy terenu złożonej przez wnioskodawcę oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu w postaci ostatecznej analizy urbanistycznej, która usunęłaby sprzeczności pomiędzy dwiema istniejącymi opiniami. Zgodnie bowiem z materią prawa, stanowiącego podstawę rozpatrzenia niniejszej sprawy, analizy warunków i zasad związanych z zagospodarowaniem terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji dokonuje organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy – wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Przy sporządzaniu analizy nie ma więc zastosowania regulacja art. 84 kpa i argumentacja skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie zgadzając się z wynikami przeprowadzonej analizy nie mógł skorzystać z możliwości zlecenia kontranalizy we własnym zakresie i przedłożyć jej jako dowodu w sprawie, ani też skłonić organów orzekających w sprawie do zwrócenia się o opinię biegłego. Tak więc stan faktyczny i prawny objęty wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2383/06, Lex nr 316627, a przytoczony przez skarżącego na poparcie prezentowanej tezy, nie ma zastosowania do rozpoznawanej sprawy. Niezasadnym jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów prawa budowlanego, art. 12, art. 12a, art. 12b i art. 12c odnoszących się do uprawnień w zakresie sprawowania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, gdyż regulacje te nie znajdują zastosowania w tym stadium postępowania. Nietrafnym pozostaje również zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p., gdyż z podpisu i pieczęci na projekcie decyzji wynika, iż został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Zwrócić należy uwagę, iż organ pierwszej instancji w komparycji swojej decyzji podał, iż rozpatrywał wniosek z dnia "24.08.2006 r.", którego brak w aktach sprawy, a pierwszym wnioskiem załączonym do akt jest wniosek, który wpłynął do organu 29 grudnia 2006 r. Zgodnie zaś z art. 52 ust.1 u.p.z.p. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uruchamiane jest na żądanie strony i istotne jest aby organ odnosił się do właściwego wniosku strony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z ust. 2 § 3 cytowanego rozporządzenia, zakreśleniu granic obszaru analizowanego wskazując przyjęte odległości i wyznaczając je na załączniku graficznym. Ocenę zamierzonej inwestycji dokonać oczywiście z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzeń wykonawczych z dnia 26 sierpnia 2003 r. (przywołanych na wstępie) z uwzględnieniem powyższych rozważań co do wykładni § 5 i § 7 i prawidłowego ustalenia takich wartości jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, w myśl zasad wynikających z art. 7 i 77 kpa. Zwracając uwagę, iż ustalenie wszelkich parametrów związanych z przyszłą zabudową powinno uwzględniać interesy wynikające z prawa własności, zarówno inwestora jak i osób trzecich, w zakresie wynikającym z art. 54 pkt 2 lit. d. u.p.z.p., co oznacza, że należy wnikliwie rozważyć wszelkie rozwiązania co do możliwości ustalenia warunków zabudowy przy najmniejszej uciążliwości dla wykonywania prawa własności. Przy czym właściwie ustalić krąg stron postępowania rozważając udział w tym postępowaniu właścicieli bądź użytkowników wieczystych działki nr 43/1 oraz działki oznaczonej nr 5/4, które sąsiadują z terenem inwestycji i stanowią dla niego drogę wewnętrzną jako dostęp do drogi publicznej w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Pamiętając, że organ jest związany treścią wniosku – jego elementami merytorycznymi wynikającymi z art. 52 ust. 2, a brak któregoś z tych elementów wniosku może jedynie skutkować wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia braków w trybie w trybie art. 64 § 2 kpa, nie zaś samodzielną jego interpretacją, czy modyfikacją. Przyjęte zaś rozstrzygnięcie winno zawierać wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 u.p.z.p. oraz art. 107 § 1 kpa w zw. § 9 rozporządzenia, ponadto powinno być wyczerpująco umotywowane z podaniem podstaw prawnych przyjętych rozwiązań i sposobu wyznaczenia konkretnych wskaźników i parametrów (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając o obowiązku zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. ar