II OSK 917/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt IV Sa/Wa 1899/08 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej M. S. na rzecz H. M. kwotę 430 ( czterysta trzydzieści ) zł, a na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 250 ( dwieście pięćdziesiąt ) zł. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. S., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ustalił na wniosek skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na gabinet stomatologiczny, mieszczącego się na parterze budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. G. w W. Po rozpatrzeniu odwołania H. M. – M., właścicielki lokalu nr [...] w budynku przy ul. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania pisma doręczano C. C., będącej stroną postępowania, z prośbą o powiadomienie wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej G. Z akt sprawy nie wynika jednak, czy osoba ta jest członkiem zarządu Wspólnoty i czy pisma w sprawie wysyłano do osoby legitymowanej do reprezentowania Wspólnoty. Przedmiotowe przedsięwzięcie, polegające na zmianie sposobu użytkowania lokalu, może dotyczyć interesów nie tylko Wspólnoty, ale także właścicieli lokali, zatem należało również zawiadomić o tym postępowaniu obok Wspólnoty także tych właścicieli. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, rozpatrując ponownie sprawę powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy planowana inwestycja jest w istocie zmianą sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego. Skarżąca nie przedstawiła również wstępnych warunków umów gwarantujących, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny. Wyjaśnienia wymaga także kwestia ewentualnego zobowiązania się skarżącej do urządzenia wejścia do planowanego gabinetu poprzez specjalnie wybudowane osobne wejście. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy powinien był umorzyć postępowanie z uwagi na to, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną postępowania. Stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa G. z samego faktu, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczy lokalu znajdującego się w budynku Wspólnoty. Co do zasady członka wspólnoty mieszkaniowej reprezentuje zarząd wspólnoty, jednakże w pewnych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie występować jako strona w postępowaniu administracyjnym. Członek wspólnoty winien wskazać konkretną okoliczność, która godzi w jego indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania. Zaskarżoną decyzję wdano po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. M. – M., właścicielkę lokalu nr [...] w budynku przy ul. G. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego właścicielka lokalu nr [...] nie wykazała własnego, indywidualnego interesu prawnego do tego, by uczestniczyć samodzielnie w postępowaniu w tej sprawie w charakterze strony, w szczególności nie wykazała, że zostanie ograniczone przysługujące jej prawo własności. Powołane przez H. M.-M. okoliczności (zwiększenie zapotrzebowania na media, hałas, wibracje i zakłócenia w pracy urządzeń elektronicznych) świadczą o interesie faktycznym, a nie prawnym. W tej sprawie brak było podstaw do zawiadamiania wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej G. o toczącym się postępowaniu i doręczenia im wydanej w tej sprawie decyzji administracyjnej. Ponadto zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny niewątpliwie wiąże się z podjęciem w tym lokalu działalności zmieniającej w nim warunki higieniczno – sanitarne, co przesądza, iż konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo również doręczano pisma w toku postępowania na adres członka wspólnoty mieszkaniowej, czego Wspólnota nie kwestionowała. Uchwałą z dnia [...] maja 2008 r. Wspólnota wyraziła swoją aprobatę dla planowanej inwestycji. Skargi kasacyjne od wyroku wnieśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oraz H. M. – M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 10, 28, 30 § 3, art. 138 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że niesłusznie Sąd uznał, iż właścicielka lokalu mieszkalnego bezpośrednio sąsiadującego z lokalem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie posiada interesu prawnego w tej sprawie i nie posiadała legitymacji do wniesienia odwołania, podczas gdy interes prawny skarżącej wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o własności lokali zapewniający prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu za strony należy uznać prócz samego inwestora właścicieli lub użytkowników wieczystych terenów, na których ma zostać zrealizowana określona inwestycja budowlana. To, że w rozpoznawanej sprawie przymiot strony posiada Wspólnota Mieszkaniowa, nie przesądza o braku takiego przymiotu po stronie właściciela lokalu mieszkalnego bezpośrednio sąsiadującego z lokalem objętym wnioskiem. Planowana inwestycja niewątpliwie oddziaływuje na lokal znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ pierwszej instancji nie ustalił pełnego kręg stron postępowania, nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz doręczał pisma w toku postępowania osobie, co do której brak było dowodu, że jest członkiem zarządu wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. G. w W. Ponadto nie została wyjaśniona kwestia, czy istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. W skardze kasacyjnej H. M. – M. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 28, 30 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną posiada ona interes prawny w tej sprawie, ponieważ jest właścicielką lokalu bezpośrednio sąsiadującego z lokalem objętym wnioskiem. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, iż organ pierwszej instancji dokonywał doręczeń pism w toku postępowania w sposób sprzeczny z art. 30 § 3 k.p.a. O tym czy doręczenia są dokonywane w sposób zgodny z przepisami czy też nie, rozstrzygać powinien organ, nie zaś podmiot, do którego są kierowane pisma. Przytaczając takie podstawy wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne oparte są na usprawiedliwionych podstawach. Przyczyną stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej decyzji było przyjęcie, iż wnosząca odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. H. M.- M. nie jest stroną w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny i tym samym nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., a rozpatrzenie tego odwołania i uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stanowiło rażące naruszenie prawa. Takie stanowisko jest wadliwe, co słusznie zostało zarzucone w obu skargach kasacyjnych. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż wspólnota mieszkaniowa lokali ma zapewnić władanie nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. W świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80. poz. 903 ze zm.) i art. 28 kpa wspólnota mieszkaniowa ma zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Przepis art. 6 ustawy o własności lokali stanowi, iż wspólnota, którą tworzy ogół mieszkańców, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wspólnota mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz sprawami między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami (art. 21 ustawy o własności lokali). W judykaturze ukształtował się pogląd, że w pewnych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak wspólnota mieszkaniowa. Nie we wszystkich przypadkach za członka wspólnoty działa zarząd wspólnoty. Jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania administracyjnego w sprawie, w której może także występować wspólnota. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że wnosząca odwołanie H. M.- M. posiada interes prawny w tej sprawie. H. M. – M. jest właścicielką lokalu nr [...], przy ul. G. oraz członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej G. Lokal ten bezpośrednio sąsiaduje z lokalem skarżącej, objętym wnioskiem o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowanie terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zamianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny. Wnosząca odwołanie wskazała, że realizacja gabinetu stomatologicznego, w lokalu bezpośrednio sąsiadującym z jej lokalem spowodować może nie tylko ograniczenie jej ustawowych uprawnień do korzystania z części wspólnej nieruchomości, ale również spowodować może utrudnienia w korzystaniu z jej lokalu poprzez nasilenie hałasu, zwiększenie wibracji oraz zakłócenia w pracy urządzeń elektrycznych. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że H. M. – M. reprezentuje w sprawie swój własny, indywidualny interes prawny, chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego (art. 140 i następne K.c.). Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że Wspólnota Mieszkaniowa G. w uchwale z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] zaopiniowała pozytywnie prowadzenie działalności w lokalu [...] na potrzeby gabinetu stomatologicznego, wskazując jednocześnie warunki, od jakich ogół właścicieli lokali w przedmiotowym budynku uzależnił prowadzenie tej działalności przez skarżącą. Podstawą przyznania wnoszącej odwołanie przymiotu strony mogą być bowiem w szczególności wskazane przez nią zarzuty związane z przenikaniem hałasu do jej mieszkania, czy też wytwarzaniem wibracji w związku z przekształceniem lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny, co może prowadzić do naruszenia jej prawa do korzystania z nieruchomości. Zasadnie zatem H. M. – M. wywodziła swój interes prawny z przysługującego jej prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, stanowiącej jej własność, którego nie można nie uznać za interes dający jej status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest wadliwe, albowiem brak było podstaw z art. 156 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Z tego już tylko względu należało uwzględnić obie skargi kasacyjne oraz uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ponieważ Sąd pierwszej instancji, przyjmując wadliwie stanowisko, iż H. M. – M. nie posiada interesu prawnego i nie może być stroną postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, nie dokonał pełnej oceny zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.