II OSK 175/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 261/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 261/07, oddalił skargę J. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił zmiany w trybie art. 154 k.p.a., swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2003 r. Przedmiotową decyzją ostateczną PINB nakazał J. S. w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu – Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) rozbiórkę budynku sali przyjęć okolicznościowych zlokalizowanego na działce nr [...]w G. Organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że zmiana przepisów, jaka nastąpiła już po wydaniu decyzji nie może stanowić przesłanki uzasadniającej zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji. Wydanie bowiem nakazu rozbiórki w stanie prawnym istniejącym w dniu orzekania było obligatoryjne, co powoduje niedopuszczalność odstąpienia od orzeczonej rozbiórki. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że aby doszło do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki, a to: 1) decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz 2) za jej wzruszeniem muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu obywatela. Decyzja nakazująca odwołującemu się wykonanie rozbiórki jest jednak decyzją na podstawie której nabył on prawa, w oparciu o nią może bowiem doprowadzić samowolnie zrealizowaną inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji nie zachodzi w sprawie konieczność badania, czy za wzruszeniem decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny. Wskazał także, że decyzje rozbiórkowe wydawane do 10 lipca 2003 r. w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. miały charakter związany, co również powoduje brak możliwości ich wzruszenia w trybie art. 154 i 155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 261/07, oddalił skargę J. S. na powyższą decyzję. W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny nie ulega wątpliwości, że zapadła w trybie art. 48 Prawa budowlanego (w ówczesnym brzmieniu – Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) decyzja o nakazie rozbiórki miała charakter związany. Przepis ten zobowiązywał bowiem właściwy organ do nakazania w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tym samym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. S., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 154 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że przepis ten nie może mieć zastosowania w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie zgadza się z wykładnią artykułu 154 k.p.a., dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny a sprowadzającą się do przyjęcia, iż decyzja wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jako decyzja nakładająca na stronę obowiązek, nie może być wzruszona w trybie art. 154 k.p.a. Skarżący wskazał, że w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej, powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Uzasadnieniem tego stanowiska jest koncepcja decyzji administracyjnej, jako aktu stosowania normy tego prawa ustalającego konsekwencje normy prawa materialnego w sferze praw i obowiązków adresata tego aktu. Z punktu widzenia tej koncepcji, strona nie nabywa praw z decyzji ostatecznej, gdy decyzja ostateczna wydana na żądanie strony, odmawia jej udzielenia uprawnienia albo, gdy decyzja ta obciąża stronę wyłącznie obowiązkami. Zdaniem skarżącego nie można więc w świetle powyższego, kategorycznie uznać, iż decyzja nakładająca na stronę obowiązek, jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo. Dlatego w ocenie skarżącego nie jest wykluczone zastosowanie w stosunku do niego szczególnego trybu wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych przewidzianych w art. 154 k.p.a., zwłaszcza iż zachodzą pozostałe przesłanki przewidziane w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w sprawie niniejszej była decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Skarga kasacyjna od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego złożoną skargę przez J. S. oparta została na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 154 § 1 k.p.a. przez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Powyższy zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma uzasadnionej podstawy. Przede wszystkim należało rozważyć czy jest możliwe zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. nadzwyczajnego trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określonego art. 154 k.p.a. Ocenę taką w sposób prawidłowy przeprowadził Sąd pierwszej instancji, a stanowisko swoje w sposób wyczerpujący i zgodny z wymaganiami prawa uzasadnił, wskazując na utrwaloną linię orzecznictwa NSA oraz stanowisko literatury. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w pełni popiera skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w sprawie niniejszej. Należy podkreślić, że art. 154 § 1 k.p.a. przewiduje, iż decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem warunkiem zastosowania tego przepisu, jest ustalenie, że z decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa a następnie, że za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, jakoby Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 154 k.p.a. przyjmując, iż nie ma on zastosowania do wzruszenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, iż przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wykluczające możliwości zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji rozbiórkowej dotyczą stanów prawnych opartych na przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. – które to dopuszczało możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Wprowadzenie nowego Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. i jednoznacznie brzmiącego art. 48 sprzed nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r. ukształtowały stanowisko orzecznictwa, iż decyzja o nakazie rozbiórki nie jest tą decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 k.p.a. Oznacza to, że w trybie określonym tym przepisem, nie jest dopuszczalne uchylenie ani zmiana decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Uzasadnieniem tego stanowiska, jak podniesiono wyżej jest przyjęcie poglądu w orzecznictwie NSA, że przepis art. 154 k.p.a. nie ma w ogóle zastosowania do decyzji o nakazie rozbiórki ze względu na to, że decyzja ta nie może być traktowana jako taka, na mocy które żadna ze stron nie nabyła prawa. W wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że szczególny charakter oraz bezwzględność sankcji wypływającej z art. 48 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) prowadzi do konkluzji, że poprzez zastosowanie nadzwyczajnego trybu (art. 154 k.p.a. bądź art. 155 k.p.a.) nie można sanować skutku samowoli budowlanej. Takie postępowanie prowadziłoby w konsekwencji do obejścia prawa. W dalszych rozważaniach NSA podkreślał, że "nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, którą nałożono na stronę obowiązek, przysporzeniem w sferze prawnej jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. Z tych względów niedopuszczalne jest wzruszenie decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w trybie art. 154 k.p.a." W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły podważyć wyroku Sąd pierwszej instancji, którego rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe i nienaruszające prawa. Uzasadnienia to oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.