II SA/Ke 473/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2009r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Ke 473/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego, na części działki o numerze ewidencyjnym 878, obręb 0014, przy ulicy [...] w K. W uzasadnieniu organ podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku K. Ś. Warunki zabudowy oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu określone zostały w pkt 2.1 – 2.6. decyzji, a linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej część graficzną decyzji. W podstawie prawnej powołano przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w uzasadnieniu organ I-szej instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe, gdyż spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust.1 pkt 1-5 w/w ustawy. Analiza urbanistyczno- architektoniczna przeprowadzona stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykazała, że znajdująca się w granicach obszaru analizowanego zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna z towarzyszącą jej zabudową gospodarczą, pozwala na określenie dla projektowanego budynku wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytu, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy. Organ I-szej instancji podniósł także w uzasadnieniu decyzji, iż ostatnio obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. i ustosunkował się do zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego zastrzeżeń M. S. – pełnomocnika H. B. Ponadto organ wyjaśnił, że w dniu 12 lutego 2008r. H B. wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że prowadzone jest postępowanie przed Sądem Rejonowym w K. o zasiedzenie części nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej przy ulicy [...] w K. Postanowieniem z dnia 10 marca 2008r. organ I-szej instancji odmówił zawieszenia postępowania stwierdzając, że postępowanie sądowe o zasiedzenie, nie stanowi zagadnienia wstępnego, które powinno być rozstrzygnięte przez inny organ przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana po uzgodnieniu z: 1. Miejskim Zarządem Dróg– pismo z dnia 15 października 2007r. 2. Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych – postanowienie z dnia [...], 3. Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta– pismo z dnia 8 października 2007r., 4. Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody – postanowienie z dnia [...] Od decyzji organu I-szej instancji odwołanie wniosła H. B. zarzucając naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 106 kpa poprzez ich niezastosowanie, mimo, iż zdaniem odwołującej się wydanie decyzji w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ tj. przez Sąd Rejonowy w K., który rozpoznaje wniosek o zasiedzenie pasa gruntu leżącego w granicach terenu objętego wnioskiem, - art. 53 ust.1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie w ślad za wnioskiem, że granice terenu nim objętym są zgodne z "linią graniczną działek". Skarżąca podniosła, że zezwolenie na zabudowę nieruchomości wydane zostało w sposób niezgodny z wymogami prawa budowlanego, gdyż ostry spadek dachu w kierunku jej działki, przy lokalizacji budynku w granicy działki uniemożliwi prawidłowe korzystanie z nieruchomości odwołującej się. Ponadto ustalenie warunków zabudowy nieruchomości nastąpiło w sposób naruszający interesy osób trzecich oraz w sposób naruszający prawo własności. Organ nie wyjaśnił przy tym, w oparciu o jakie przepisy wydał zaskarżoną decyzję. Dokonując, na podstawie art. 138 kpa, prawnej i merytorycznej oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło na wstępie, że sprawy ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są szczegółowo uregulowane przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Dla obszaru, na którym położona jest działka wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, brak jest planu miejscowego. Zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy, w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust.1, wydanie decyzji następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wymogi te wniosek inwestora spełnia. Obsługa komunikacyjna ma się odbywać istniejącym zjazdem z drogi gminnej – ulicy [...]. Organ odwoławczy podkreślił także, że spełnione zostały warunki określone w art. 52 ust.2 pkt 2b ustawy (planowany sposób zagospodarowania terenu określono na mapie zasadniczej w skali 1:500) oraz w art. 53 ust.4 pkt 6 (decyzję wydano po uzgodnieniu z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych). Z załączonego do akt sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka oznaczona jest symbolem "B-RVI" (użytki rolne zabudowane) oraz RV o pow. 0,3322 ha, zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust.2 tej ustawy, zgody takiej wymagają grunty rolne klasy IV oraz grunty rolne wytworzone z gleby pochodzenia organicznego i torfowisk klas V i VI, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że działka objęta wnioskiem przylega do pasa drogowego, a w takim przypadku - stosownie do art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy - decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Ponieważ droga, do której przylega teren inwestycji jest drogą gminną, w sprawie tej nie było wymagane uzgodnienie w formie postanowienia. Projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obrębie [...] Parku Krajobrazowego, dlatego stosownie do treści art. 53 ust.4 pkt 8 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy poprzedziło uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Ponieważ działka objęta wnioskiem nie była przeznaczona w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym ani też na realizację zadań rządowych służących realizacji inwestycji o znaczeniu krajowym, nie było potrzeby dokonania uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust.4 pkt 10 ustawy. Organ II-giej instancji podkreślił także, iż analiza akt sprawy wykazuje, że wydanie decyzji było możliwe w świetle art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy, bowiem co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazany przez inwestora teren ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu gwarantuje prawidłowe funkcjonowanie obiektu. Zaskarżona decyzja określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. W oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, określone zostały w decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego: wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, nieprzekraczalna linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu. Odnosząc się do złożonego przez H. B. wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na toczącą się przed sądem powszechnym sprawę o zasiedzenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 63 pkt 2 ustawy podniosło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości i nie daje żadnych podstaw, by osoba, której decyzję taką wydano mogła domagać się ustanowienia takiego tytułu na jej rzecz. Nawiązując do zarzutu w zakresie lokalizacji projektowanego budynku, Kolegium przytoczyło treść art. 54 pkt 1-3 ustawy określającego elementy, jakie winna zawierać decyzja o warunkach zabudowy i podniosło, że konkretne usytuowanie budynku gospodarczo-garażowego do tych elementów nie należy. Okoliczność ta będzie natomiast przedmiotem analizy i oceny właściwego organu w odrębnym postępowaniu mającym na celu udzielenie pozwolenia na budowę. Przedwczesne zatem są obawy odwołującej się, że lokalizacja planowanego budynku ograniczy możliwość właściwego użytkowania jej działki. Kolegium podniosło także, iż w świetle art. 52 ust.1 pkt 1 ustawy, określenie granic terenu objętego wnioskiem nie jest tożsame z koniecznością określenia i objęcia granicami terenu objętego wnioskiem całej działki w obrysie jej granic. Przepis ten nie wiąże granic terenu objętego wnioskiem z granicami działki. Z powyższych względów organ II-giej instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i zasadnie ustala warunki zabudowy dla planowanego przez wnioskodawcę zamierzenia inwestycyjnego. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Kielcach złożyła H. B., która zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu H. B. powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa podniosła, że "w niniejszej sprawie zachodzi związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku o zasiedzenie" i dlatego – w ocenie skarżącej – "postępowanie administracyjne winno zostać zawieszone z urzędu, jako że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez sąd". Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, zaś w niniejszej sprawie organ wszechstronnego zbadania sprawy zaniechał. Skarżąca podkreśliła, że stanowisko takie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w "podobnej sprawie" i powołała się na wyrok tego Sądu z dnia 1 października 1991r., sygn. akt IV SA 293/91. Na koniec H. B. wniosła "o zmianę zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w przedmiocie zasiedzenia". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Prawidłowo bowiem uznał organ odwoławczy, przytaczając wszystkie mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, a decyzja organu I-szej instancji odpowiada prawu. Bezspornym jest, że planowana inwestycja to budowa budynku gospodarczo-garażowego z przeznaczeniem do przechowywania narzędzi i sprzętu ogrodniczego oraz samochodów osobowych na działce nr ewidencyjny [...] obręb 0014 ark.12 w K., a dla terenu objętego wnioskiem nie ma obowiązującego planu miejscowego. W takim przypadku, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust.1 ustawy). Jak podkreślił już organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy określa, że wniosek taki winien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wszystkie elementy, o jakich mowa wyżej wniosek K. Ś. zawiera, wynika z niego nadto, że wnioskodawczyni zamierza zlokalizować planowaną inwestycję na granicy z działką ewidencyjną nr [...], a nie na granicy z nieruchomością należącą do skarżącej (działka nr 879). Rozstrzygnięcie ustalające warunki zabudowy podjęte zostało przez właściwy organ (art. 60 ust. 1 ustawy) i po uzyskaniu uzgodnień wymaganych art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust.1 – przy czym w tym przypadku wymagane były uzgodnienia w formie postanowienia ze Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (w zakresie melioracji wodnych - art. 53 ust.4 pkt 6) oraz z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody (art. 53 ust.4 pkt 8). Ponieważ w stanie faktycznym sprawy organ właściwy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest jednocześnie zarządcą drogi, do której przylega obszar objęty przyszłą inwestycją (art.19 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych (art. 5 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. z 2004r., nr 121, poz.1266 ze zm.), nie ma potrzeby, aby uzgodnienia, o jakich mowa w art. 53 ust.4 pkt 6 i 9 ustawy, miały formę postanowienia. Decyzja organu I-szej instancji ustalająca warunki zabudowy zawiera wszystkie elementy ustawowe, o jakich mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz w art. 63 ust.2 ustawy. Spełnione zostały nadto przesłanki z art. 61 ust. 1, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył obszar analizowany wokół działki, której dotyczył wniosek, a wyniki analizy w formie graficznej i tekstowej ujęte zostały w załącznikach do decyzji, stosownie do treści § 9 ust. 2 Rozporządzenia. Wobec spełnienia wszystkich warunków, o jakich mowa wyżej, nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a zatem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I-szej instancji, są zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż nie miał on w ogóle zastosowania. Jak już podkreślał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, zgodnie z art. 63 ust.2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że wnioskodawcą nie musi być osoba mająca jakikolwiek tytuł prawny do terenu, którego dotyczy wniosek. Decyzja ustalająca warunki zabudowy podejmowana jest w ramach realizacji polityki przestrzennej, o jakiej mowa w art. 1 pkt 1 ustawy i ma na celu kształtowanie oraz zachowanie ładu urbanistycznego i architektonicznego. Dlatego treść i zakres praw podmiotowych do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mają merytorycznego wpływu na decyzję (co wynika zresztą ze wszystkich powołanych wyżej przepisów, na podstawie których decyzja taka jest wydawana), a jedynie określają zakres stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Ponieważ skarżąca jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z działką, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Pełna ochrona jej interesów wypływających z prawa własności realizowana jest natomiast w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, w którym właściwy organ administracji bada między innymi, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego toczące się przed sądem powszechnym postępowanie cywilne dotyczące zasiedzenia pasa gruntu leżącego pomiędzy działką skarżącej nr [...], a działką nr [...] należącą do wnioskodawczyni, nie może być jakimkolwiek zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Prawidłowo zatem postąpiły organy administracji w niniejszej sprawie nie zawieszając postępowania z tego powodu. Z tych samych względów nie zachodzi także przesłanka do zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), o co zdaje się wnosić H. B. w końcowej części skargi. Jeśli chodzi o przytoczony w uzasadnieniu skargi fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 1991r., to wynika z niego w sposób oczywisty – czego skarżąca nie zauważa – że rozstrzygnięcie Sądu podjęte zostało nie w sprawie dotyczącej warunków zabudowy, lecz pozwolenia na budowę, a więc z zastosowaniem zupełnie innych przepisów. Nie kwestionując słuszności postawionej w tym wyroku tezy należy zatem podkreślić, że nie może ona w żadnym razie dotyczyć legalności decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.