II OSK 844/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 113/09 w sprawie ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy Nowy Targ z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. w terenach przeznaczonych do zainwestowania – obszar [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 113/09, oddalił skargę W. M. na uchwałę Rady Gminy Nowy Targ z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ w terenach przeznaczonych do zainwestowania – obszar [...]. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2007 r. Rada Gminy Nowy Targ podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ. W. M. pismem złożonym w dniu 15 stycznia 2008 r., zwrócił się do Rady Gminy Nowy Targ o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Rada Gminy Nowy Targ uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. oddaliła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uzasadniając swoje stanowisko w szczegółowym uzasadnieniu do uchwały. W. M. pismem z dnia 14 marca 2008 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Gminy Nowy Targ nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w terenach przeznaczonych do zainwestowania w zakresie swego interesu prawnego, tj. działki nr [...] obr. [...], przez którą przebiegać ma droga publiczna. Odpowiedź na skargę złożyła, pismem z dnia 22 kwietnia 2008 r. Rada Gminy Nowy Targ, wnosząc o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, iż procedura planistyczna była przestrzegana, a wobec faktu, że pierwsza wersja projektu planu zagospodarowania przestrzennego zawierała bardzo duże ograniczenia w terenach budowlanych z powodu zastrzeżenia konserwatora zabytków i ustalenia dużej strefy terenów zalewowych projekt planu był wyłożony dwukrotnie. Mimo tego skarżący nie wniósł uwag do projektu planu miejscowego. Sprzeciw skarżącego został wniesiony dopiero po uchwaleniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za niezasadną wskazał, że skargę wniesiono w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej ustawa o samorządzie gminnym. Sąd I instancji podkreślił, że nie budzi wątpliwości fakt, iż interes prawny skarżącego W. M. został naruszony, poprzez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ z dnia [...] października 2007 r. (tak w jego części tekstowej, jak i graficznej), które odnoszą się do planowanej na działce nr [...] obr. [...] drogi o symbolu KDD. Sąd I instancji wskazał jednak, że zarzuty skarżącego, iż organy gminy naruszyły procedurę planistyczną przy uchwalaniu zaskarżonego planu, w szczególności nie rozpatrzyły i nie uwzględniły sprzeciwów oraz wniosków składanych u Wójta Gminy są bezzasadne. Sąd I instancji podkreślił, iż organy planistyczne nie mają obowiązku uwzględniać każdej uwagi obywatela. Skarżący nie wnosił żadnych uwag, w otwartym dla ich złożenia terminie. Projekt zaskarżonego planu był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu w dniach 7 sierpnia 2006 r. – 5 września 2006 r. oraz 16 kwietnia 2007 r. – 7 maja 2007 r. po wcześniejszym prawidłowym ogłoszeniu o tym fakcie w prasie i poprzez obwieszczenia. Zdaniem Sądu I instancji, wójt prawidłowo prowadził w tym zakresie procedurę planistyczną umożliwiając mieszkańcom zapoznanie się z projektem planu zagospodarowania przestrzennego oraz informując gdzie i kiedy można to uczynić, kiedy odbędzie się publiczna dyskusja na ten temat oraz gdzie i kiedy można składać uwagi do projektu planu. Skarżący z tych możliwości i wynikających stąd uprawnień nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, iż uwagi były składane 16 i 26 listopada 2007 r. oraz 7 grudnia 2007 r., a więc już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy w dniu [...] października 2007 r. Trudno byłoby je zatem uwzględnić (odrzucać) w procedurze planistycznej, która się zakończyła lub dokonywać zmian w planie, który został uchwalony bez uprzedniego wszczęcia procedury zmiany planu. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał zarzuty skarżącego w tym zakresie za bezpodstawne. Sąd I instancji wskazał też, iż obszar przeznaczony w zaskarżonym planie pod drogę KDD na działce nr [...] obr. [...] nie został wyznaczony przez środek działki skarżącego, lecz przebiega jej skrajem, wzdłuż granic z sąsiednimi działkami zabudowanymi domami nr [...] i [...]. W równym stopniu obszar drogi KDD obejmuje teren sąsiadujących ze sobą działek i obciąża ich właścicieli. Ponadto, postanowienia zaskarżonego planu wraz z wyznaczona drogą – wbrew twierdzeniom skarżącego, nie uniemożliwiają budowy budynku mieszkalnego. Między granicą działki nr [...], a wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy pozostaje szerokość 12 m przedmiotowej działki. Sąd wskazał także, iż tereny o symbolach 04A.MRj1 i 01A.MRj2 przylegające do przedmiotowej drogi KDD, są terenami zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem droga ta zapewniać będzie dojazd do już istniejących zabudowań oraz do powstałych w przyszłości – co umożliwia przeznaczenie tych terenów w planie pod zabudowę zagrodową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Do podstawowych zadań gminy w tym zakresie należy projektowanie i zapewnienie odpowiedniego układu komunikacyjnego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie, działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa o zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał też w uzasadnieniu wyroku, że ewentualne stwierdzenie nieważności zapisów planu dotyczących drogi KDD tylko w części jej przebiegu przez działkę nr [...], uniemożliwiałoby jej realizację w terenie na pozostałych działkach, spowodowałoby to punktową lukę w zapisach planu i prowadziłoby w ten sposób do jego dezintegracji w tej części. W szczególności stwierdzenie nieważności w powyższym zakresie nie sprawiłoby, aby działka nr [...] w części objętej aktualnie symbolem KDD stałaby się działką budowlaną, co było podstawowym motywem wniesienia skargi na przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. M. i zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu: 1) obrazę prawa materialnego: a) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do zaskarżenia uchwały ulega ograniczeniu w sytuacji, kiedy interes prawny skarżącego obejmuje tylko część planowanej drogi publicznej, b) art. 4 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które wprowadza zasadę, że budynek powinien być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 4 m i 3 m (dla ściany bez okien), a który Sąd I instancji pominął i przyjął, że nawet przy uwzględnieniu nieprzekraczalnej linii zabudowy skarżącemu zostaje 12 m, tak jakby mógł je w całości wykorzystać na usytuowanie budynku; 2) obrazę przepisów postępowania, która mogła mieć wpływ na treść orzeczenia, a to: – art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że ustanowienie drogi publicznej jest konieczne, aby w przyszłości powstałe zabudowania na terenach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ obszar [...], jako "tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" miały dostęp do drogi publicznej, w sytuacji kiedy § 17 ust. 3 pkt 3) uchwały nr [...] Rady Gminy Nowy Targ z dnia [...] października 2007 r. przewiduje możliwość usytuowania na tych obszarach "niewydzielonych" w planie dojazdów, – art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że interes prawny skarżącego sprowadza się jedynie do zawężenia możliwości zabudowy jego działki, w sytuacji, kiedy z zaskarżonej uchwały wynika, że nieruchomość skarżącego zostanie zmniejszona, musi zostać w części wywłaszczona pod drogę publiczną, a nadto nieruchomość W. M. będzie sąsiadować z dwóch stron z drogą publiczną, a nie z jednej jak dotychczas, a nowa droga będzie przebiegła w odległości paru metrów od jego zabudowań, – art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje wąski obszar wsi, a usytuowana droga na nieruchomości W. M. kończy się przed obszarem, który nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego i składa się z pól uprawnych, a tym samym niewielka przestrzeń od gospodarstwa W. M. do granicy zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego siłą rzeczy nie pozwala na znaczącą rozbudowę wsi, – art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że § 17 ust. 4 pkt 9 lit. b/ zaskarżonej uchwały przewiduje wymóg szerokości 18 m dla działki budowlanej, – art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie, że Rada Gminy Nowy Targ uchwalając plan drogi dojazdowej na nieruchomości skarżącego zrobiła to arbitralnie, albowiem z akt sprawy nie wynika jakoby była rozważana możliwość innego dojazdu do obszarów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną z uwzględnieniem potencjalnych możliwości faktycznej rozbudowy (np. uwzględniając wielkość i kształt działek), jak i nie rozważono na przykład możliwości poprowadzenia drogi po drugiej stronie domu skarżącego, – art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchylenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie interesu prawnego W. M. nie prowadzi do stania się jego działki budowlaną w części, w której obecnie jest przewidziana droga dojazdowa, podczas gdy w razie pozytywnego rozstrzygnięcia skargi przez Sąd, przedmiotowa część działki, racjonalnie patrząc, mogłaby zostać przeznaczona na te same cele co jej pozostała część, jak i działki sąsiednie, czyli na cele zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej albo nie byłoby przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy o treści skutkującej możliwością przeznaczenia jej pod zabudowę, – art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie, że przedmiotowa droga na wysokości nieruchomości skarżącego biegnie jedynie po jego działce. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli Rada Gminy Nowy Targ i Wójt Gminy Nowy Targ, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz stron przeciwnych kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, które mogłyby spowodować uchylenie zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną uchwałę, będącą aktem prawa miejscowego, realizował swoje kompetencje w granicach określonych w przepisach art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wszystkie więc zarzuty zamieszczone w skardze a teraz w skardze kasacyjnej, mogą w ramach tak określonej kognicji zostać uwzględnione. Jak wynika z zaskarżonego orzeczenia, a w szczególności z jego uzasadnienia, Sąd w ramach możliwości jakie daje art. 134 § 1 p.p.s.a., skontrolował zaskarżony akt, jednak w granicach naruszeń prawa wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mogą powodować nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego postanowieniami zaskarżonej uchwały, jest bezsporny i to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, dało mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast zakres interesu prawnego wynika z prawa, jakie przysługuje skarżącemu do nieruchomości objętej zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak nie spowodowało ograniczenia kontroli sądowej zaskarżonej uchwały. Skarżący mógł realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w pełnym zakresie wyznaczonym postanowieniami art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach powyższych przepisów nie mieszczą się jednak zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a, zamieszczone w pkt 2 skargi kasacyjnej, gdyż wszystkie one kwestionują ustalenia stanu faktycznego, które nie były i nie mogły być kontrolowane przez Sąd w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Należy przypomnieć, że w powyższym trybie sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Wszystkie powyżej wymienione okoliczności, mogące powodować nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, Sąd I instancji wykluczył, z czym należy się zgodzić. Nie należy natomiast do Sądu ocena, czy ustanowienie drogi publicznej w tym miejscu i o takich parametrach jest konieczne, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń planu, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne. Kwestie podnoszone w poszczególnych zarzutach pkt 2 skargi kasacyjnej, należało podnosić na etapie przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kiedy to skarżący miał prawo wnoszenia uwag (art. 17 pkt 10-14, art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jeżeli skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia uwag do projektu planu zgodnie z ww. przepisami to nie można teraz twierdzić, że Rada Gminy Nowy Targ uchwalając plan "zrobiła to arbitralnie". Niezasadny też jest zarzut naruszenia art. 4 i 7 Prawa budowlanego w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), gdyż tych przepisów Sąd I instancji nie stosował, podobnie jak i organ uchwalający plan, gdyż są to przepisy mające zastosowanie przy wydawaniu pozwoleń na budowę. Jeżeli skarżący w związku z uchwaleniem planu mógł ponieść niekorzystne dla niego konsekwencje, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to przysługują mu określone roszczenia wynikające z przepisów tej ustawy. Sam fakt naruszenia własności nieruchomości ustaleniami uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie daje możliwości stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej uchwały, jeżeli nie zostały naruszone zasady, tryb i właściwość organów, o których stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.