II SA/Gd 524/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska ( spr. ) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 6 kwietnia 2007 r. odmówił ustalenia na rzecz E. S. odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 400 m 2 zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Podstawą odmowy było ustalenie, iż wnioskodawczyni nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. tj. w momencie nabycia jej własności przez gminę. Organ ustalił, że właścicielem nieruchomości był wówczas ojciec wnioskodawczyni – E. S., który jednak nie złożył wniosku o wypłatę odszkodowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na decyzję Wojewody z dnia 21 stycznia 2005 r. potwierdzającą nabycie przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości należącej w dniu 31 grudnia 1998 r. do E. S.. W ocenie organu przedłożona w toku postępowania administracyjnego umowa darowizny z dnia 1 marca 2000 r. ( akt notarialny Rep. [...]. Nr [...]) mocą której E. S. darował wnioskodawczyni nieruchomość była bezskuteczna w odniesieniu do przedmiotowej działki, która jako droga gminna z mocy prawa przeszła na własność gminy. Wobec powyższych okoliczności i wskazując na przepis art. 73 pkt 4 ustawy z dnia 1 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ) organ uznał, iż wnioskodawczyni nie jest uprawniona do żądania odszkodowania. W odwołaniu od powyższej decyzji E. S. wniósł o jej uchylenie i przyznanie odszkodowania. Zdaniem skarżącego zawarta umowa darowizny była skuteczna również w odniesieniu do wskazanej działki, albowiem w momencie jej zawarcia w księdze wieczystej on był ujawniony jako właściciel, a nie gmina. Zatem uprawnienie jego córki do otrzymania odszkodowania wynika z następstwa prawnego. Ponadto skarżący zarzucił, iż organ w toku trwającego przez ponad rok postępowania nie poinformował stron, że w sprawie kwestionowana jest legitymacja wnioskodawczyni, a ponadto nie doręczył mu pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, co w istotny sposób naruszyło przepisy postępowania administracyjnego. Wojewoda decyzją z dnia 31 maja 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wyjaśniając, iż użyty w art. 73 ust. 4 powołanej przez organ I instancji ustawy zwrot "właściciel nieruchomości" odnosi się do osoby, która pozostawała właścicielem do dnia 31 grudnia 1998 r. Art. 71 ust. 1 tej ustawy wyraźnie wskazuje, iż od dnia 1 stycznia 1999 r. właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną staje się Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego – gmina, powiat lub województwo. Przepis ten nie przewiduje, by właścicielem tych nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. mógł zostać inny podmiot niż jeden ze wskazanych w art. 73 ust. 1 tej ustawy podmiotów publicznoprawnych. W przedmiotowej sprawie jest bezspornym, że właścicielem działki nr [...] zapisanej w Kw Nr [...], a zajętej pod drogę gminną był na dzień 31 grudnia 1998 r. E. S. Wobec nabycia przez Gminę tej nieruchomości z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. nie było możliwości przeniesienia jej własności przez dotychczasowego właściciela po tym dniu w drodze czynności prawnej, a zatem czynność ta zgodnie z art. 58 § 1 kodeksu cywilnego jest nieważna i wnioskodawczyni nie może być uznana za następcę prawnego E. S. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania był E. S., który jednak takiego wniosku we wskazanym przez ustawę terminie nie złożył, co pozbawiło go prawa do ubiegania się o wypłatę odszkodowania. W skardze do sądu administracyjnego E. S. wniósł o uchylenie decyzji organów zarzucając im naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 8, 9, 10 § 1, 28 i 77 § 1 kpa oraz art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z uzasadnienia skargi wynika, iż zdaniem skarżącego organy prawidłowo stosując przepisy kodeksu postępowania administracyjnego winny jeszcze przed wydaniem decyzji w toku trwającego przez ponad rok postępowania poinformować jego i wnioskodawczynię o tym, kto z nich jest uprawniony do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Wniosek taki złożyła jego córka, albowiem nabyła ona własność przedmiotowej nieruchomości umową darowizny, która została zawarta jeszcze przed upływem terminu dla złożenia takiego wniosku tj. przed 31 grudnia 2005 r. Skarżący zarzucił, iż po złożeniu przez wnioskodawczynię w dniu 29 listopada 2005 r. wniosku w sprawie organ nie zawiadomił go ani o wszczęciu postępowania, ani możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 kpa, co w jego ocenie miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący powołał się również na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Akcentował fakt, iż w dacie zawarcia umowy darowizny on figurował w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, a wszelkie działania organów skutkujące pozbawieniem go prawa własności miały miejsce już w okresie kiedy w księdze tej jako właściciel figurowała jego córka. Wobec tego, iż strony dopiero po doręczeniu im decyzji organu I instancji i wskutek naruszenia przez organ przepisów postępowania dowiedziały się o tym, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do złożenia wniosku to organy obowiązane były uwzględnić wniosek skarżącego o przyznanie odszkodowania. W skardze skarżący twierdzi, iż taki wniosek złożył w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie o uprawnieniu E. S. do otrzymania odszkodowania za działkę nr [...], która z mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ) zwanej dalej ustawą z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy Miejskiej. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie przepis art. 73 ust. 1 – 5 stanowi: 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1 ) gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2 ) Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3 a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własności Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W świetle treści powyższego przepisu należy stwierdzić, że decyzje organów wydane w sprawie odmawiające córce skarżącego przyznania odszkodowania są zgodne z prawem. Organy prawidłowo zastosowały cytowany na wstępie przepis art. 71 ust. 4 ustawy. Z jego treści wynika, iż odszkodowanie ustalane jest na wniosek właściciela nieruchomości. Właścicielem tym nie była wnioskodawczyni, lecz jej ojciec E. S., który utracił własność z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Gminy Miejskiej. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż po tym dniu E. S., pomimo tego że figurował w księdze wieczystej jako właściciel, nie mógł skutecznie rozporządzić działką nr [...]. Działka ta bowiem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy Miejskiej. Fakt ten potwierdza ostateczna decyzja Wojewody z dnia 21 stycznia 2005 r. W świetle przepisu art. 73 ust. 3 decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa ma charakter jedynie deklaratoryjny, a więc sama w sobie nie wywołuje skutku w postaci nabycia przez określony podmiot publicznoprawny prawa własności. Skutek taki bowiem wywołała już sama ustawa na co wskazuje użyty w art. 73 ust. 1 zwrot " stają się z mocy prawa własnością...". Okoliczność, że w księdze wieczystej nieruchomości figurował pomimo utraty prawa własności nadal E. S. nie oznacza, iż mógł on skutecznie rozporządzić na rzecz wnioskodawczyni nieruchomością należącą już do innego podmiotu tj. gminy. Określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm. ) domniemanie zgodności wpisu prawa własności w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest domniemaniem wzruszalnym. Domniemanie to może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego w każdym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia. Może ono być obalone w szczególności przez wykazanie, że Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości pomimo że nie figuruje w księdze wieczystej jako jej właściciel. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych to instytucja która umożliwia w pewnych przypadkach – przy spełnieniu dodatkowych przesłanek wynikających z ustawy – nabycie własności lub innego prawa rzeczowego od osoby nieuprawnionej, która zamiast uprawnionej figuruje w księdze wieczystej jako jej właściciel ( art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ). Przy czym należy wskazać, iż rękojmia działa w sytuacji sporu pomiędzy rzeczywistym właścicielem, a osobą która nabyła prawo wskutek czynności prawnej dokonanej z podmiotem nieuprawnionym, a wpisanym do księgi. Dodatkowo należy także wyjaśnić, iż rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni tzw. rozporządzeń nieodpłatnych ( art. 6 w/w ustawy ). Umowa darowizny nie jest więc objęta działaniem art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W niniejszej sprawie okoliczność, iż E. S. był do dnia 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej działki jest bezsporna. Również bezspornym jest, iż własność tą utracił z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Umowa darowizny w części odnoszącej się do tej działki jest zatem bezskuteczna ( art. 59 kodeksu cywilnego ). W tych okolicznościach nie było więc podstaw do uznania E. S. za następcę prawnego skarżącego. Prawidłowo zatem organy odmówiły wnioskodawczyni ustalenia i wypłaty odszkodowania. Nie była ona bowiem uprawniona do dochodzenia tego roszczenia. Trzeba także wskazać, iż stosownie do treści art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do którego m. in. odsyła wprost art. 73 ust. 4 ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z brzmienia tych przepisów wynika, że wywłaszczenie za odszkodowaniem następuje na rzecz właściciela nieruchomości. Zatem zdarzenie prawne określone w art. 73 ust. 1 ustawy i związane z nim prawo do odszkodowania trzeba oceniać zgodnie ze wskazaną w tym przepisie datą. Skoro zatem wywłaszczenie opisanej nieruchomości nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. to, jak słusznie przyjęły organy, uprawnioną osobą do otrzymania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną był ówczesny jej właściciel – E. S., a nie wnioskodawczyni. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej należy wskazać, iż nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sąd z powodu naruszenia przepisów postępowania uwzględnia skargę tylko wówczas, gdy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzucane organom uchybienia nie mogły natomiast wpłynąć na jej wynik. Podkreślić należy, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania zostało zainicjowane wnioskiem E. S., która domagała się przyznania go na swoją rzecz. Wniosek ten musiał być rozpoznany decyzją administracyjną rozstrzygającą o uprawnieniu wnioskodawczyni, a nie innej osoby. Wniosek E. S. nie mógł uruchomić postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania skarżącemu niezależnie od istniejącej między stronami więzi rodzinnej i zawartej między nimi umowy darowizny. Organy rozpoznając sprawę nie naruszyły przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Prawidłowo bowiem ustaliły i wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Okoliczność, iż w toku postępowania nie poinformowały stron o ich uprawnieniach do otrzymania odszkodowania na tyle wcześnie, że możliwe było dochowanie przez skarżącego terminu do złożenia jego wniosku o wypłatę odszkodowania tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. to zarzut skarżącego odnoszący się do jego sytuacji prawnej, a nie prawidłowości rozstrzygnięcia o uprawnieniu E. S. Trzeba wskazać, iż z uwagi na uwarunkowanie przez ustawodawcę przyznania odszkodowania od złożenia wniosku uprawnionej osoby przedmiotem sprawy nie mogła być kwestia ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego. Nie istniała prawna możliwość przyznania skarżącemu odszkodowania w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku innej osoby. Nie było też możliwości "przekształcenia" w toku sprawy wniosku E. S. na wniosek skarżącego. Z treści odwołania wbrew twierdzeniom skargi nie wynika, aby skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie odszkodowania na swoją rzecz. Wręcz przeciwnie z jego treści wynika, że skarżący uważa, iż to jego córka winna otrzymać odszkodowanie jako jego następca prawny. Ponadto taki wniosek zawarty w odwołaniu i tak nie mógłby skutkować zmianą osoby wnioskodawcy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, lecz musiałby podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku skarżącego. Niepowiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie, a także naruszenie w stosunku do niego art. 10 § 1 kpa nie miały wpływu na wynik sprawy, albowiem nie mogły spowodować wydania decyzji o innej treści niż została wydana, w szczególności nie mogły skutkować rozstrzygnięciem ustalającym odszkodowanie na rzecz skarżącego. Organ ma wynikający z art. 9 kpa obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, a także do czuwania nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i aczkolwiek jest to obowiązek rozumiany bardzo szeroko to jednak jest możliwy do wykonania tylko wówczas gdy organ ma dostateczny materiał dowodowy umożliwiający mu wysnucie określonych wniosków co do sytuacji prawnej danej osoby. Jak wynika z akt sprawy z treści wniosków E. S. o ustalenie odszkodowania nie wynika, iż właścicielem nieruchomości w dacie jej nabycia przez gminę była inna osoba, w szczególności ojciec wnioskodawczyni. Faksowa kserokopia umowa darowizny, której treść wskazuje na tą istotną dla sprawy okoliczność pochodzi dopiero z dnia 22 marca 2007 r., a więc z okresu krótko poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia i co istotne z okresu w którym roszczenie skarżącego o wypłatę odszkodowania już wygasło. Niezależnie jednak od powyższych uwag należy stwierdzić, iż ewentualne naruszenia przez organ przepisu art. 9 kpa oraz przepisów dotyczących terminowości załatwiania spraw ( art. 35 i 36 kpa ) nie miały wpływu na prawidłowość wydanej w sprawie decyzji rozstrzygającej o uprawnieniu wnioskodawczyni, a nie skarżącego. Mogły one natomiast mieć wpływ na fakt, iż skarżący sam nie wystąpił z wnioskiem. Jest to jednak już zupełnie inny problem. Ewentualna szkoda skarżącego spowodowana naruszeniem powyższych przepisów w stosunku do jego osoby może być dochodzona w postępowaniu przed sądem powszechnym, oczywiście pod warunkiem wykazania określonych w przepisach prawa cywilnego wszystkich innych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej. Należy jednak zwrócić uwagę, iż sam przepis art. 73 cytowanej na wstępie ustawy określający właścicielowi termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania nie nałożył na właściwe organy obowiązku jego informowania w stosownym czasie o przejęciu z mocy prawa nieruchomości, ani o skutku wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie w przypadku nie złożenia wniosku w określonym terminie. W niniejszej sprawie kwestia przyznania skarżącemu odszkodowania za działkę nr [...] nie mogła być przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem to nie skarżący wystąpił z wnioskiem wszczynającym postępowanie. Zarzuty skargi zatem nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wyjaśniono wyżej nie mogły one wpłynąć na przyznanie odszkodowania E. S. Nie mogły też spowodować przyznania go skarżącemu w postępowaniu, którego przedmiotem było rozstrzygnięcie o uprawnieniu wnioskodawczyni. Nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).