II SA/Łd 806/08

Dnia 17 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. Ś. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. Ś. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. II SA/Łd 806/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. odmówił R. Ś. przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2007 i nałożył sankcję w wysokości 4.227,59 zł ustalając sposób jej potrącania. W dniu 17 lipca 2008 roku R. Ś. wniósł pismo zatytułowane odwołanie. Wskazał w nim, że powodem wydania decyzji były nieścisłości w wypełnieniu wniosku, jednocześnie wskazując w jaki sposób wniosek powinien być prawidłowo wypełniony. Podał, że nie otrzymał decyzji pocztą, lecz zapoznał się z nią w formie duplikatu wydanego w dniu 11 lipca 2008 roku. W gospodarstwie przebywa z przerwami ze względu na stan zdrowia, jest osobą w podeszłym wieku i w związku z tym przebywa czasowo u córki i syna. Korespondencja, która była do niego kierowana prawdopodobnie była pozostawiana przez listonosza w bramie, skąd mogła łatwo zginąć. Wyjaśnił także, że nie opuszczał gospodarstwa na tak długo by ustanawiać pełnomocnika do doręczeń czy też wskazywać w organie nowy adres pobytu, jednakże zbieg okoliczności spowodował, że akurat kiedy przychodziła korespondencja nie mógł jej odebrać. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja została doręczona stronie w dniu 21 marca 2008 roku w trybie art. 44 § 1 k.p.a., natomiast odwołanie wpłynęło w dniu 17 lipca 2008 roku. Organ podkreślił, że decyzja zawierała pouczenie o terminie jej zaskarżenia. Nadto organ wskazał, że strona mogła złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednak organ nie był obowiązany pouczać strony o takiej możliwości. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie R. Ś. wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł.. Wyjaśnił, że jego intencją było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, co potwierdza treść złożonego pisma. Ponadto podniósł argumenty potwierdzające w jego ocenie zasadność stanowiska wobec decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., przyjmując, że pismo skarżącego z dnia 17 lipca 2008 roku stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji, naruszył wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącego nie była bowiem tak jednoznaczna, jak uznał organ odwoławczy. W piśmie tym strona ewidentnie wskazywała przyczyny, dla których nie złożyła w terminie odwołania, tak więc zachodzą wątpliwości, czy pismo skarżącego, choć zatytułowane "odwołanie", nie zawierało w swojej treści także wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro na podstawie pisma skarżącego nie można było jednoznacznie określić treści żądania, a były przesłanki by sądzić, iż domaga się on również przywrócenia terminu do złożenia odwołania, to rzeczą organu administracji było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 roku sygn. akt I SA 2188/00 (niepubl.), sąd zawarł tezę, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 roku (I SA 367/90) Naczelny Sad Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy przyjęcie, iż zamiarem skarżącego jest złożenie odwołania od decyzji organu I instancji, czy też może R. Ś. wniósł także o przywrócenie terminu, skoro nie kwestionuje faktu, że pismo złożył po terminie i podnosi argumenty mające uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. Nie sposób przy tym pominąć okoliczności (na którą powoływał się skarżący w piśmie z dnia 17 lipca 2008 roku), że R. Ś. jest osobą w podeszłym wieku, ma lat 86. Powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez nią wniosków, wynika z ciążącego na organie administracji państwowej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Tymczasem sposób działania organu w niniejszej sprawie świadczy o całkowitym braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi nie tylko naruszenie cytowanego wyżej art. 9 k.p.a., ale również innej naczelnej zasady procedury administracyjnej – zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jak wynika z powyższych rozważań, rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie można jeszcze wskazać, że pismo strony z dnia 17 lipca 2008 roku zatytułowanie "odwołanie", zostało wniesione w terminie otwartym dla złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bowiem jako moment ustania przyczyny uchybienia terminu należy uznać moment, kiedy strona mogła zapoznać się z jej treścią, a zatem dzień 14 lipca 2008 roku (dzień odbioru duplikatów decyzji przez pełnomocnika strony występującego w postępowaniu administracyjnym). Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., mając na uwadze treść niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, jaki był rzeczywisty cel złożenia przez skarżącego pisma z dnia 17 lipca 2008 roku i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz jego wyników, wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze, że konsekwencją ustalenia intencji strony równoczesnego wniesienia wniosku o przywrócenie terminu jest konieczność rozpoznania tegoż wniosku w pierwszej kolejności przez właściwy organ. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, wobec braku jednak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd odstąpił od orzekania w tym przedmiocie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. TG