II OSK 246/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2057/07 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 10 października 2005 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W trakcie postępowania ustalono, że L.K., syn A. i B., urodził się w 1927 r. w W. i mieszkał tam do 1946 r. Skarżący posiadał obywatelstwo polskie. W 1946 r. skarżący opuścił Polskę i wyjechał do Palestyny, zaś 14 maja 1948 r. nabył obywatelstwo izraelskie. W toku postępowania administracyjnego skarżący przestawił kopię zaświadczenia z 27 listopada 2005 r. wydanego przez Siły Obrony Izraela, zawierającego informację, iż od 22 sierpnia 1950 r. do 12 lutego 1979 r. był żołnierzem sił rezerwowych wojsk izraelskich. W treści zaświadczenia zastrzeżono, że dokument ten nie świadczy o tym, czy starszy sierżant L.K. służył lub nie w regularnej albo zawodowej służbie wojskowej. Skarżący uchylił się jednak od przesłania, na wezwanie organów, zaświadczenia o przebiegu pełnej służby wojskowej. Złożony do akt sprawy życiorys skarżącego zawiera jego oświadczenie, z którego wynika, że w latach 1950-1979 skarżący wbrew swej woli został zmobilizowany do sił rezerwowych w wojsku izraelskim, nie odbywał służby czynnej i mimo podjętych prób nie mógł uzyskać innego zaświadczenia z wojska niż te, które zostało organom przekazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę wniesioną przez skarżącego, podzielił stanowisko organów, iż w przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych odmowa potwierdzenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego była zasadna. Skarżący utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz.U. R.P. Nr 7, poz. 44 z późn. zm.). Sąd za uzasadnione uznał żądanie organów dotyczące właściwego udokumentowania przez skarżącego pełnego przebiegu jego służby wojskowej w Izraelu w sytuacji, gdy organ z urzędu nie mógł uzyskać odpowiednich informacji. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, co oznacza, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza także stronę. W sytuacji, gdy organowi z urzędu jest wiadomym, iż strona jako podmiot uprawniony może przedstawić dokument niezbędny do wyjaśnienia sprawy, a strona nie wykazała, że podjęła starania o wydanie takiego dokumentu, to konsekwencje prawne braku dokumentu ponosi strona. W skardze kasacyjnej skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 11 pkt 2 ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz.U. RP 1920, Nr 7, poz. 44 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wstąpienie do służby wojskowej w obcym państwie, niezależnie od okoliczności tego wstąpienia, skutkowało utratą obywatelstwa polskiego oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy skarżący stracił obywatelstwo polskie; 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez wyciągnięcie negatywnych konsekwencji prawnych dla strony pomimo załączenia zaświadczenia z Wojsk Obrony Izraela, przedstawiającego pełny przebieg służby skarżącego w wojsku izraelskim oraz błędne uznanie, że skarżący dobrowolnie nabył obywatelstwo Izraela, z czym wiązał się obowiązek służby wojskowej w jego armii oraz że wcielenie do wojska nie nastąpiło wbrew woli skarżącego, a także przez brak ustalenia, czy skarżący w momencie wstąpienia do wojska w państwie obcym podlegał w Polsce powszechnemu obowiązkowi wojskowemu. Skarżący podniósł, że osoby takie jak on, tj. przebywające lub przybywające na terytorium nowo powstałego państwa Izrael, pozbawione były możliwości wyboru zarówno w odniesieniu do nabycia obywatelstwa izraelskiego, jak i służby wojskowej w tym państwie. Zapisywanie osób w stosownych rejestrach wojskowych następowało bez ich wiedzy i zgody. Właściwa ocena okoliczności nabycia obywatelstwa obcego i wstąpienia do służby wojskowej w Izraelu ma istotne znaczenie dla kwestii spełnienia przesłanek utraty obywatelstwa. Interes państwa Polskiego nie stał w sprzeczności z wstąpieniem skarżącego do Armii Izraelskiej. Ponadto Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż organy nie wyjaśniły kwestii dotyczących podlegania przez skarżącego powszechnemu obowiązkowi wojskowemu, w momencie wstępowania przez niego do służby w wojsku izraelskim. Z powołanych względów strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, poprzez które skarżący kwestionuje dokonane przez organy ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu służby wojskowej skarżącego w Izraelu, które skutkowały przyjęciem, że skarżący utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te sformułowane są zbyt ogólnikowo, aby na ich podstawie można było skargę kasacyjną uwzględnić. Przepisy art. 1 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a. stanowią o kompetencji sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skarżący, podnosząc te zarzuty nie powołał żadnych szczegółowych przepisów prawa, które jego zdaniem zostały naruszone poprzez dokonanie przez Sąd I instancji takiej oceny stanu faktycznego i prawnego. Strona nie wskazała, uchybienie jakim przepisom procesowym skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, a zatem jakie przepisy proceduralne naruszono przyjmując ustalenia odnoszące się faktu nabycia przez skarżącego obywatelstwo izraelskiego (dobrowolnie czy przymusowo), wcielenia do wojska izraelskiego wbrew swojej woli czy podlegania w Polsce powszechnemu obowiązkowi wojskowemu. To, że Sąd I instancji dokonał w uzasadnieniu wyroku oceny określonych okoliczności faktycznych, która różni się od stanowiska prezentowanego przez skarżącego nie oznacza jeszcze, że oceny tej dokonano sprzecznie z prawem. Brak skutecznie podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania pozwala odnieść się do postawionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego – art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Należy przypomnieć, iż w art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego uregulowano dwie niezależne przesłanki utraty obywatelstwa polskiego. Pierwszą z nich było nabycie obcego obywatelstwa, z tym zastrzeżeniem, że osoby obowiązane do czynnej służby wojskowej mogły nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przeciwnym razie nadal były uważane wobec Państwa Polskiego za obywateli polskich (art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11 zd. 2 ustawy). Drugą przesłanką utraty obywatelstwa było przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu m. st. Warszawy), wyrażonej tym drugim przypadku w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu (art. 11 pkt 2 ustawy). Już w orzecznictwie międzywojennym wskazywano na odrębność obu tytułów utraty obywatelstwa na podstawie powołanego przepisu. W wyroku z dnia 21 grudnia 1932 r. (l. rej. 5207/31, Zbiór wyroków NTA 1932, Nr 591 A, OPA 1934 tom I, poz. 551) Najwyższy Trybunał Administracyjny (dalej: NTA) stwierdził: "Ustawodawca uznał bowiem w art. 11 ustawy z 20 stycznia 1920 r., obok przyjęcia urzędu publicznego względnie wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcem, także nabycie obywatelstwa obcego za tytuł do utraty obywatelstwa polskiego. Ponieważ tytuły te są odrębne - od siebie niezależne - uznać należy, że ustawodawca, postanawiając, iż przez przyjęcie urzędu publicznego w państwie obcem traci się obywatelstwo polskie, ma właśnie na myśli przyjęcie urzędu w państwie obcem, niekoniecznie pociągające za sobą nabycie obywatelstwa obcego". Zdanie drugie art. 11 ustawy obywatelstwie Państwa Polskiego, stanowi, iż nabycie obywatelstwa obcego przez obywatela polskiego podlegającego służbie wojskowej możliwe jest o tyle, o ile właściwa polska władza wojskowa zwolni obywatela od obowiązku wojskowego. Brak takiej zgody oznacza, że zainteresowany, pomimo nabycia obywatelstwa obcego, wobec Państwa Polskiego uważany był w dalszym ciągu za obywatela polskiego. Nie może jednak budzić wątpliwości, że warunek zwolnienia z obowiązku wojskowego, sformułowany w zdaniu drugim art. 11, pozostaje w związku z regulacją zawartą w art. 11 pkt 1 ustawy z 1920 r., a zatem treść zdania drugiego art. 11 należy odczytywać wyłącznie w związku z treścią art. 11 pkt 1 ustawy. W zdaniu drugim art. 11 ustawodawca wskazał bowiem, że zwolnienie od służby wojskowej jest warunkiem skutecznego nabycia obywatelstwa państwa obcego, nie jest zaś warunkiem utraty obywatelstwa polskiego (gdyby tak było, dopiero wówczas przesłanki utraty obywatelstwa - zarówno tą, wskazaną w punkcie pierwszym, jak i w punkcie drugim - należałoby powiązać z treścią zdania drugiego art. 11). Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że – pomimo wystąpienia przesłanek z art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. – utrata obywatelstwa polskiego zależała od ustalenia, że dana osoba podlegała w Polsce powszechnemu obowiązkowi wojskowemu. Czym innym jest bowiem zwolnienie od powszechnego obowiązku wojskowego, ustanowione jako warunek utraty obywatelstwa polskiego w związku z nabyciem obywatelstwa obcego (art. 11 pkt 1), a czym innym zgoda wojewody, podjęta w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu, na wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, o której jest mowa w art. 11 pkt 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie znaczenie ma zaś przesłanka utraty obywatelstwa w związku z wstąpieniem do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody, wyrażonej w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu - art. 11 pkt 2 ustawy. Wskazać należy, iż skarżący w 1948 r. przyjął obywatelstwo izraelskie, z czym wiązał się obowiązek służby wojskowej w Armii Izraelskiej. Był on następstwem podjętej decyzji o przyjęciu obywatelstwa państwa obcego, z czym wiązały się równocześnie określone obowiązki. Podjęcie służby wojskowej w określonym państwie wiązało się z obowiązkiem bezwzględnej lojalności wobec władz wojskowych tego państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, iż z wykładni celowościowej art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego wynika, iż jedynie dobrowolne wstąpienie przez obywatela polskiego do służby wojskowej w państwie obcym, bez uzyskania zgody właściwych organów polskich powodowało skutek w postaci utraty przez niego obywatelstwa polskiego na podstawie tego przepisu. Sama literalna wykładnia wyrażenia "wstąpienie do służby wojskowej" wskazuje na dobrowolność w podjęciu obowiązków związanych ze służbą wojskową w danym państwie. Podobne uregulowanie, dotyczące utraty polskiego obywatelstwa na skutek podjęcia służby w obcym wojsku zawarte było w ustawie z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. R. P. Nr 25, poz. 220), obowiązującej w okresie od dnia 1 września 1938 r. do dnia 28 maja 1950 r. Zgodnie z art. 115 ust. 1 tej ustawy obywatel polski, podlegający obowiązkowi wojskowemu z mocy ustawy niniejszej lub przepisu szczególnego, traci obywatelstwo polskie, jeżeli przyjmuje obowiązki w wojsku obcym lub obcej organizacji wojskowej bez zgody polskiej władzy. W tym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem "przyjęcia obowiązków" w wojsku obcym, które również wskazuje na konieczność wyrażenia przez obywatela woli pełnienia służby w wojsku danego państwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z wykładni celowościowej i systemowej art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie w związku z ustawą o powszechnym obowiązku wojskowym z 1938 r. uprawniony jest również wniosek, iż utrata obywatelstwa polskiego na podstawie tego przepisu w związku ze "wstąpieniem do służby wojskowej w państwie obcym" bez zgody właściwych organów polskich następowała nie tylko w razie podjęcia przez obywatela polskiego służby wojskowej w obcym państwie w charakterze ochotnika, lecz również w przypadku odbycia przez niego przymusowej służby w obcym wojsku, będącego konsekwencją dobrowolnego nabycia przez niego obywatelstwa obcego państwa. Odbycie zasadniczej służby wojskowej stanowi realizację przez obywatela obowiązków obrony ojczyzny i wierności danemu państwu. Służba ta jest więc z samego swojego charakteru przymusowa. Obowiązek ten ciąży jednak tylko na obywatelach danego państwa, dlatego w przypadku dobrowolnego nabycia obywatelstwa państwa obcego przez daną osobę należy uznać, że wyraża ona zgodę na wypełnianie obowiązku obrony tego państwa. Nabycie obywatelstwa obcego, jako powodujące powstanie stosunku zależności i posłuszeństwa dla władzy innego państwa, było jedną z przesłanek utraty obywatelstwa państwa polskiego na podstawie art. 11 ustawy (z zastrzeżeniem przewidzianym w art. 11 zd. 2). Odbycie obowiązkowej służby wojskowej w obcym państwie przez obywatela polskiego, będące następstwem dobrowolnego nabycia przez niego obywatelstwa tego państwa, należy zatem również uznać za naruszające obowiązek wierności państwu polskiemu i powodujące powstanie stosunku zależności wobec innego państwa. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że zarówno dobrowolne wstąpienie przez obywatela polskiego do obcego wojska, jak również odbycie obowiązkowej służby wojskowej w obcym państwie, będące konsekwencją dobrowolnego nabycia przez niego jego obywatelstwa powodowało utratę obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy. Ocena prawidłowego zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego wymaga ustalenia także, jakie przepisy - polskie czy państwa obcego - stanowią wzorzec oceny, czy podjęcie określonych obowiązków wobec państwa obcego należy kwalifikować jako służbę wojskową na rzecz tego państwa. Wątpliwości takich nie ma na gruncie art. 4 pkt 5 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego w kontekście wykładni pojęcia "przyjęcia do służby wojskowej w Państwie Polskim" jako przesłanki uzasadniającej nabycie obywatelstwa polskiego. W orzecznictwie NTA (por. wyrok NTA z 22 kwietnia 1928r., L.Rej. 3771/25, OSP VII 502) podnoszono, że wykładnia tej normy uwzględniać musi regulacje polskich aktów prawnych dotyczących służby wojskowej w Polsce, przykładowo obowiązującej w czasie wydawania ustawy z 20 stycznia 1920 r. ustawy z 27 października 1918 r. (Dz. pr. Kr. Pol. Nr 28) o powszechnym obowiązku służby wojskowej. Na gruncie przepisów regulujących przesłanki utraty obywatelstwa polskiego wątpliwości, czy pojęcia sformułowane w przepisie art. 11 pkt 2 ustawy należy oceniać na podstawie przepisów polskich czy obcych, dostrzeżono także w piśmiennictwie międzywojennym. S. Rundstein, w glosie do wyroku NTA z 21 grudnia 1932 r., l. rej. 5207/31, zauważył, że Trybunał, interpretując pojęcie "przyjęcie urzędu publicznego w państwie obcym" nie wyjaśnił, czy ta kwalifikacja odpowiada przepisom prawa polskiego, czy też zgodna jest z właściwymi przepisami państwa obcego. W sytuacji, "gdy chodzi o uznanie istnienia względnie nieistnienia przynależności państwowej polskiej", autor glosy za rozstrzygającą przyjął jednakże kwalifikację prawa polskiego. Jego zdaniem, nawet gdyby "według przepisów cudzoziemskich dany rodzaj służby dla państwa nie dał się podciągnąć pod pojęcie służby państwowej władze polskie takim sprawdzianem nie byłyby związane. Rozstrzyga tedy w sprawach o obywatelstwo kwalifikacja legis fori, co zresztą jest zgodne z poglądem doktryny i praktyki francuskiej, która niejednokrotnie kwestie utraty przynależności państwowej wskutek przyjęcia urzędu publicznego w tym duchu rozstrzygała". Z poglądem powyższym należy się zgodzić, uzupełniając go uwagą, że te same zasady powinny być miarodajne w odniesieniu do interpretacji przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym. Pogląd taki Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również w orzeczeniach z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1783/06 oraz z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 322/07. Dokonując zatem interpretacji przesłanki utraty obywatelstwa polskiego poprzez wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym przy zastosowaniu wykładni legis fori należało uwzględnić przepisy ustawy z 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6, poz. 46 z późn. zm.), obowiązującej w Polsce w dacie przeniesienia skarżącego do służby w rezerwie w wojsku izraelskim. Wynika z nich, że w ówczesnej Polsce obowiązek odbycia służby wojskowej obejmował nie tylko zasadniczą służbę wojskową, ale także służbę wojskową w rezerwie (art. 36 ust. 1 powołanej ustawy). Należy bowiem zauważyć, że art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie zawęża przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do odbycia szczególnego rodzaju służby wojskowej. W szczególności, przepis art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie ogranicza pojęcia wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do czynnej służby wojskowej. Należało zatem przyjąć, że każde wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu, bez względu na rodzaj tej służby, rodzi skutek w postaci utraty z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W konsekwencji wykładnia art. 11 pkt 2 powołanej ustawy, sprowadzająca się do utożsamienia służby wojskowej wyłącznie z czynną służbą wojskową, nie jest prawidłowa. Z dokumentów przedstawionych przez skarżącego wynika, iż był on żołnierzem sił rezerwowych Państwa Izrael w okresie od 22 sierpnia 1950 r. do 12 lutego 1979 r. Wskazana okoliczność jest wystarczająca dla uznania, iż skarżący utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. W tej sytuacji rozstrzygnięcie Sądu I instancji, oddalające skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego, należy uznać za prawidłowe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.