II SA/Ol 970/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 roku sprawy ze skargi M. i J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Geodeta Powiatowy w "[...]" z upoważnienia Starosty "[...]", na wniosek J. K., postanowieniem z dnia "[...]" wznowił postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów obrębu "[...]", gmina "[...]", wynikających z przeprowadzonych tam w latach "[...]" prac odnowienia ewidencji gruntów, zatwierdzonych decyzją z dnia "[...]" Urzędu Miasta i Gminy w "[...]". W celu ustalenia czy stan ujawniony w operacie ewidencyjnym jest zgodny ze stanem faktycznym na gruncie, dokonano odszukania lub wznowienia punktów granicznych w odniesieniu do działek nr "[...]" (z wyjątkiem punktów ustalonych w trybie rozgraniczenia zakończonego w "[...]"), "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", a prace wykonał geodeta uprawniony K. N., sporządzając operat techniczny, przekazany do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w "[...]" i przejęty do państwowego zasobu w dniu "[...]" za numerem "[...]". Na podstawie wyników w/w pracy, w tym pomiaru położenia punktów i ponownego sprawdzającego obliczenia powierzchni działek, Geodeta powiatowy ustalił, że stan użytkowania rozpatrywanej nieruchomości jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" według odnowienia ewidencji w "[...]" i nie znalazł podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji w zakresie działki "[...]". Wobec powyższego decyzją z dnia "[...]" orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]". Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. zarzucając jej, że nie odnosi się do stanu ewidencyjnego nieruchomości obowiązującego od czasu wykonania w "[...]" tzw. pomiaru regulacyjnego obrębu "[...]" do czasu odnowienia ewidencji w "[...]". Odwołujący się żądał bowiem w swoim wniosku " przywrócenia położenia punktów granicznych sprzed odnowienia ewidencji gruntów i poprawienia zaistniałych rozbieżności powierzchni", gdyż jego zdaniem stan granic ustalony w trakcie odnowienia operatu ewidencyjnego dokonanego w "[...]" zawiera wady w części dotyczącej działki nr "[...]" i działek przyległych. Powyższy wniosek J. K. sformułował na podstawie opinii biegłego przytoczonej w uzasadnieniu do postanowienia z dnia "[...]" Sądu Rejonowego w "[...]". W powołanej przez Sąd opinii biegłego z "[...]" na którą zwrócił uwagę odwołujący się, znajdowały się stwierdzenia o niedopełnieniu pewnych wymogów formalnych w zakresie wykonywania prac odnowienia ewidencji gruntów w latach "[...]". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu odwołania uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że wbrew postawionym zarzutom, analiza dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dotyczącej pomiaru granic wykonywanych w "[...]" w trakcie tzw. regulacji gruntów wsi "[...]", została w sposób rzetelny przeprowadzona w ramach pracy wznowienia punktów granicznych – zleconej geodecie uprawnionemu K. N. i jest udokumentowana w operacie technicznym nr "[...]". Na kartach nr 8 i nr 9 w/w operatu zostały umieszczone: kopia szkicu pomiarowego z operatu regulacyjnego z "[...]" oraz notatka z analizy materiałów regulacji wsi "[...]", gdzie geodeta stwierdził, że materiały poregulacyjne nie mogą służyć do odtworzenia znaków granicznych, gdyż: brak jest w szkicu miar umożliwiających jednoznaczne określenie położenia punktów granicznych, brak współrzędnych punktów, odległości zapisane na szkicu są podane z niewystarczającą dokładnością, a także część miar jest skreślona lub nieczytelna. Po sprawdzeniu treści szkicu pomiarowego "[...]" Wojewódzki Inspektor potwierdził słuszność analizy dokonanej przez geodetę K. N. i konieczność odrzucenia materiału wykonanego w "[...]" jako nie nadającego się do wznowienia położenia punktów granicznych wg Zasad i przepisów aktualnie obowiązujących. Ponadto dodał że w "[...]" nie wykonano pomiaru granic na osnowę geodezyjną, miary znajdujące się na szkicach nie mogły i nie służyły do celów kartometrycznych, a zostały zapisane tylko jako tzw. "czołówki", tj. odległości sprawdzające istniejące materiały katastralne, przed ich przetworzeniem do celów prowadzenia ówczesnej ewidencji gruntów. Ponadto Wojewódzki Inspektor stwierdził jednoznacznie, że materiały znajdujące się w operacie nr "[...]" z regulacji wykonanej w "[...]" nie zawierają standardowych i wiarygodnych danych do określenia przebiegu granic, a zatem zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. Nr 240 z 2005r. poz. 2027 ze zm.) dokumentacja wykonana w "[...]" nie może stanowić podstawy do wykonania wznowienia punktów granicznych. Zgodnie z w/w przepisem wznowienia punktów granicznych nie można było dokonać na podstawie danych geodezyjnych zawartych w operacie odnowienia ewidencji wykonanej w "[...]". gdyż w trakcie tych prac przeprowadzono pomiary terenowe, wg zasad technicznych obowiązujących w geodezji i kartografii. Jednak na podstawie kontroli operatu nr "[...]" Wojewódzki Inspektor stwierdził, że wznowienie granic wykonane przez geodetę K. N. zostało przeprowadzone bez zachowania wymogów wynikających z przepisów art. 39 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (o terminie czynności wznowienia należało zawiadomić wszystkie zainteresowane strony za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem). Z zebranej dokumentacji, szczególnie protokołu z wykonanych czynności wznowienia wynika że nie wszystkie strony były o terminie tych czynności zawiadomione. Także decyzja organu pierwszej instancji nie została skierowana do wszystkich właścicieli działek przyległych i współwłaścicieli działki nr "[...]" co jest sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego zdefiniowanymi w art. 9 i art. 10 kpa. Zdaniem organu drugiej instancji nie zawiadomienie wszystkich zainteresowanych stron i ich niestawiennictwo powodowało konieczność wstrzymania czynności i wyznaczenia ich nowego terminu zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Naruszenie powyższych wymogów spowodowało konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art.138 § 2 kpa. J. K. i M. K. złożyli skargę na decyzję organu drugiej instancji, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez przesądzenie przez organ odwoławczy o sposobie załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji, co znajduje wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżący wskazali, że jakkolwiek sentencja decyzji jest dla skarżących korzystna, to za takowe nie można uznać jej uzasadnienia w części odnoszącej się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ II instancji wskazał w zaskarżonej decyzji, iż wbrew postawionym zarzutom prace geodezyjne dotyczące ustalenia granic wykonane przez geodetę K. N. zawarte w operacie technicznym nr "[...]" zostały wykonane poprawnie. Organ ten podzielił stanowisko tego geodety dotyczące konieczności odrzucenia materiału wykonanego w "[...]" jako nie nadającego się do wznowienia położenia punktów granicznych. Zdaniem skarżących organ odwoławczy wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa nie mógł przesądzać o sposobie załatwienia sprawy przez organ I instancji, ani nawet wywierać wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy przekazanej do ponownego rozpoznania. Zatem zaskarżona decyzja wymaga skorygowania co do części jej uzasadnienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo dodał , że decyzja Geodety Powiatowego z dnia "[...]" została podjęta na podstawie wyniku prac wznowienia punktów granicznych przeprowadzonych w "[...]" , sprawdzenie poprawności wykonania poszczególnych prac geodezyjnych wynikało z ustawowych kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a także z jego właściwości jako organu II instancji do rozpatrzenia odwołania od decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Decyzja taka jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 cyt. ustawy. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w trybie przepisów rozdziału 12 kpa na żądanie J. K.. Stosownie do art.148 § 1 kpa podanie o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Obowiązkiem organów obu instancji jest ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie. Po stwierdzeniu, że nastąpiło uchybienie terminu obowiązkiem organu I instancji jest wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania gdyż wówczas nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Gdyby organ nieprawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania pomimo przekroczenia przez stronę miesięcznego terminu z art. 148 § 1 kpa, to przy braku możliwości wydania decyzji o odmowie wznowienia powinien z tej przyczyny umorzyć postępowanie wznowieniowe. Natomiast po rozpoznaniu sprawy co do istoty ( po wznowieniu) organ wydaje jedno z rozstrzygnięć wskazanych w przepisach art. 151 § 1 i 2 kpa, przy czym nie przewidują one umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a takie rozstrzygnięcie wydał w kontrolowanej sprawie organ I instancji. Ponadto organy administracji rozstrzygając sprawę co do istoty ( po wznowieniu) powinny mieć na uwadze, że uchylenie decyzji nie może już nastąpić po upływie okresów wskazanych w art.146 § 1 kpa. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi nie sposób odmówić skarżącym racji, że organ II instancji naruszył przepis art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części a przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Co do zasady orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kpa. Co więcej narzucenie organowi administracji I instancji, przez organ odwoławczy, sposobu rozstrzygnięcia sprawy, sprowadza faktycznie postępowanie administracyjnego do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy słusznie uchylił decyzję organu I instancji (czego nie kwestionują też skarżący), co uzasadnił niedochowaniem wymogów co do zawiadomienia o czynnościach geodety i o rozstrzygnięciu wszystkich stron, podczas postępowania przed organem I instancji. Jednak organ odwoławczy bardzo szeroko odniósł się do meritum sprawy wskazując jakie dowody mogą być podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji dyskwalifikując materiały znajdujące się w operacie nr. "[...]" z regulacji wykonanej w "[...]", na które to powołują się skarżący, żądając ustalenia punktów granicznych w oparciu o te materiały. Tym samym organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu przesądził jakie rozstrzygnięcie ma zapaść przed organem I instancji, co w świetle tego co wskazano wyżej jest niedopuszczalne. Reasumując należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, skutkiem czego byłoby faktyczne pozbawienie stron postępowania jednej instancji. Organ odwoławczy wydając ponowne orzeczenie zastosuje się do wskazanej wyżej interpretacji przepisów art. 138 § 2 i 107 § 3 kpa, mając też na uwadze przywołane na wstępie rozważań przepisy rozdziału 12 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a ją uchylił i stosownie do art. 152 p.p.s.a orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do uprawomocnienia się wyroku.