II SA/Rz 744/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. T. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] lipca 2008 r., [...] odmawiającą J. T., J. K., U. K.-M., M. K.-P., J. K., B. K.-K. i M. K.-Ż. zwrotu nieruchomości zabudowanej, położonej w m. W. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 601 o pow. 15a stanowiącej własność Gminy Cz. i będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta Ł. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, poz. 1071 ze zm./ i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 261, poz. 2603 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji Wojewody brak jest szczegółowych rozważań na temat odmowy zwrotu, jednak znalazła się w nim konstatacja, że orzeczenie o zwrocie jest niemożliwe gdyż działka nr 601 jest własnością Gminy Cz. w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta Ł., gdyż prawo to zostało nabyte z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Ł., co potwierdziła decyzja Zarządu Gminy Cz. z dnia [...] sierpnia 1995 r. L.dz. [...]. Wprawdzie z odpisu z księgi wieczystej z dnia 1 marca 2007 r. wynika, że użytkowanie wieczyste przysługuje Gminie Miejskiej Ł. w związku z postawieniem w stan likwidacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Ł., to bezsprzeczne jest ustalenie, że przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami na działce nr 601 ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, co uniemożliwia zwrot. Z rozstrzygnięciem Wojewody Podkarpackiego nie zgodziła się J. T. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła decyzji sprzeczność z prawem i błędne jego zastosowanie. Skarżąca podniosła, że sporna działka nr 601 nigdy nie była w posiadaniu MPGK w Ł. i nie była częścią stacji uzdatniania wody. Zawsze był to dom mieszkalny, przez co nigdy nie było podstaw do komunalizacji tej nieruchomości. W chwili obecnej budynek i działka są opuszczone zatem powinna być zwrócona byłym właścicielom, zwłaszcza że nigdy nie była użyta na cel dla jakiego ją wywłaszczono. Skarżąca dodała, że wszelkie fikcyjne operacje prawne podejmowane w odniesieniu do działki objętej postępowaniem nie mogą stanowić przeszkody do zwrotu. Z tych względów skarżąca wniosła o przekazanie sprawy Staroście Ł. do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację z uzasadnienia własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy sprawują kontrolę administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane jej zarzutami, podstawą prawną ani formułowanym przez stronę wnioskami. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że decyzja Wojewody narusza prawo. Z tego powodu skarga J. T. podlega uwzględnieniu. Zdaniem Sądu decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu Ł. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu jest ona rozstrzygnięciem przedwczesnym. Organy obu instancji orzekały w stanie, w którym nie wyjaśniono dostatecznie sposobu powstania przeszkody skutkującej odmowę zwrotu nieruchomości. Sąd domyśla się – bo nie wynika to z uzasadnienia skarżonej decyzji, że przeszkodą, która przesądziła o zwrocie nieruchomości było stwierdzenie, że w wypisie z księgi wieczystej widnieje ustanowione na rzecz Gminy Miasto Ł. użytkowanie wieczyste. Z akt sprawy wynika jednak, że użytkowanie wieczyste potwierdzono decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. L.dz. [...], a nabyte zostało przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Ł. z dniem 5 grudnia 1990 r. Zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie powstało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej – Przedsiębiorstwa. W chwili orzekania prawo to nie przysługuje przedsiębiorstwu, ale Gminie Miasto Ł. Organy nie wyjaśniają w jakiej chwili ta Gmina staje się użytkiem wieczystym. Okoliczność ta może mieć znaczenie, z punktu widzenia treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza wymaganej przez ten przepis konieczności ustanowienia tego prawa przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania także w ten sposób, że utrzymuje w mocy decyzję odmawiającą zwrotu nieruchomości z powołaniem się na art. 105 k.p.a. Sąd zauważa, że wskazany w podstawie prawnej przepis nie może być podstawą merytorycznego orzekania. Zatem w decyzji Starosty Ł. istnieje zasadnicza rozbieżność pomiędzy orzeczeniem, a podstawą prawną. Sąd uznaje takie naruszenie za istotne. Z kolei decyzja organu II instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego, które zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. jest elementem niezbędnym poprawnego orzeczenia. Brak taki nie pozwala sądowi dokonać należytej oceny statusu podmiotu, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego, więc nie można jednoznacznie przesądzić czy Gmina Miasto Ł. jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce gruntami. Tylko przyznanie tej cechy wskazanej Gminie mogłoby prowadzić do odmowy zwrotu. Na kanwie tych stwierdzeń pojawia się kolejna kwestia związana z dopuszczalnością odmowy zwrotu nieruchomości. Przyjąć należy, że zwrot nieruchomości powinien być orzekany po jednoznacznym ustaleniu, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa. Dopóki ta kwestia nie zostanie wyjaśniona brak jest podstaw do odmowy. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzeni w orzecznictwie, gdzie podniesiono, że na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmienne stanowisko nie uwzględnia, że po wejściu w życie Konstytucji prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter prawa konstytucyjnego /art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji/. Nie może być ono ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji", na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny, między innymi w wyroku z 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK nr 7/2001, poz. 216 oraz w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05. OTK-A 2008/3/41. Realizacja tej zasady wyraża się w tym, że w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ jest zobowiązany zawiadomić o tym poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Naruszenie tego obowiązku przez organ, nie może prowadzić do podważenia samej istoty konstytucyjnego prawa żądania zwrotu nieruchomości i uzasadniać przerzucenia skutków tego naruszenia wyłącznie na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców – wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., I OSK 557/07, niepublikowany /zob. wyrok NSA z dnia 6.11.2008 r. TOSK 1477/07 niepubl./. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak na wstępie, biorąc przede wszystkim pod uwagę treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy mają ustalić okoliczności i podstawę prawną ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Gminy Miasto Ł. W przypadku, gdy zachodziłyby podstawy do orzekania o zwrocie, bo cel wywłaszczenia w ocenie organu nie został zrealizowany należy rozważyć możliwość zawieszenia postępowania zwrotowego. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.