I OSK 639/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka, Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.-M. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Ol 947/08 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję W.-M. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia (...) września 2008r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 947/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia (...) września 2008 r., nr (...) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia (...) lipca 2008 r., nr (...), w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K., decyzją z dnia (...) lipca 2008 r., nr (...), na podstawie art. 77 ust. 2 i art. 78 ust. 3 i 4 oraz art. 83 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), odmówił przyznania K. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wskazując, że strażakowi nie przysługuje wypłata równoważnika pieniężnego na dzień 30 czerwca 2008 r., gdyż przepis art. 78 ust. 4 powołanej ustawy zaczął obowiązywać od dnia 1 lipca 2005 r. (...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O., decyzją z dnia (...) września 2008 r., nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wskazując dodatkowo, że zgodnie z obowiązującą zasadą niedziałania prawa wstecz oraz przepisem intertemporalnym art. 6 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz. 836), przyjąć należy, że wolą ustawodawcy było uaktywnienie nowych regulacji nie wcześniej jak od 1 lipca 2005 r., w związku z czym okres niewypłacania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można liczyć w świetle tego przepisu od dnia 1 lipca 2005 r. Na tę decyzję K. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc, że zgodnie z art. 78 ust 4 powołanej ustawy, jedynym kryterium przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego strażakowi zajmującemu kwaterę tymczasową jest okres pięcioletniego oczekiwania na lokal mieszkalny. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 947/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia (...) września 2008 r., nr (...) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że odmowa przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Sąd podkreślił, że w przypadku zmiany przepisów prawa materialnego, organ orzekający jest obowiązany do uwzględnienia nowego stanu prawnego, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej. Tylko bowiem normy międzyczasowe mogą wprowadzić odstępstwo od zasady stosowania przepisów aktualnie obowiązujących. Sąd wyjaśnił, iż przepisy intertemporalne, to takie przepisy, które wskazują, czy i w jakim zakresie do danego stanu faktycznego stosować przepisy ustawy zmienianej, czy też przepisy ustawy nowej. Natomiast przepis o wejściu ustawy w życie nie jest przepisem intertemporalnym, a jedynie wskazuje z jakim dniem akt ten ma moc wiążącą. Sąd pierwszej instancji wskazał, że powołana ustawa o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, która nadała nowe brzmienie art. 78 tej ustawy, zawiera tylko jeden przepis przejściowy, to jest art. 5, zgodnie z którym, dotychczasowe akty wykonawcze zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych aktów wykonawczych. Poza tym przepisem ustawa zmieniająca nie zawiera żadnej normy intertemporalnej, określającej stosowanie wprowadzonych regulacji po dniu jej wejścia w życie. W związku z tym Sąd przyznał rację skarżącemu, że pięcioletni okres oczekiwania, o którym mowa w art. 78 ust. 4, należy liczyć od dnia faktycznego zajmowania kwatery tymczasowej. W ocenie Sądu nie ma zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do twierdzenia, aby okres ten rozpoczynał bieg z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o Państwowej Straży Pożarnej, tak jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu także okoliczność otrzymywania przez strażaka równoważnika za remont, nie stanowi negatywnej przesłanki do ubiegania się przez niego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie bowiem do art. 79 ust. 1 powołanej ustawy, w razie zbiegu uprawnień strażaka do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden równoważnik, wybrany przez strażaka. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną złożył (...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O., reprezentowany przez radcę prawnego M. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 78 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 ze zm.) w związku z art. 2 Konstytucji RP i wyprowadzanej z tego przepisu zasady nieretroaktywności prawa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okres zajmowania przez strażaka mianowanego na stałe kwatery tymczasowej przypadający przed dniem 1 lipca 2005 r. podlega zaliczeniu do 5 - letniego okresu oczekiwania na lokal mieszkalny, po upływie którego strażak nabywa uprawnienie do wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przewidzianego przez art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 43 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U z 2005 r. Nr 100, poz. 836). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przed dniem wejścia w życie art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, czyli przed dniem 1 lipca 2005 r., żaden przepis nie przyznawał prawa do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom zajmującym kwaterę tymczasową. Stosownie natomiast do art. 78 ust. 3 tejże ustawy, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie dniem "powstania uprawnienia" do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest dla skarżącego dzień wejścia w życie przepisu art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, czyli 1 lipca 2005 r. Odmienna interpretacja stoi bowiem w sprzeczności z zasadą, że prawo nie działa wstecz. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, skarżący kasacyjnie podkreślił, że odstępstwo od zasady nieretroakcji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody i gdy wynika ono wyraźnie z brzmienia ustawy. Zdaniem (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O., ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ze względu na brak odpowiednich norm międzyczasowych, wywołuje skutki jedynie na przyszłość, co oznacza, że wolą ustawodawcy było uaktywnienie nowych regulacji nie wcześniej jak od 1 lipca 2005 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. G. podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 78 ust. 3 i 4 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. W przypadku, gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat. Wtedy, strażak nabywa uprawnienie do wypłaty równoważnika z dniem następującym po dniu, w którym upłynął pięcioletni okres zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej. Przepisy te zostały wprowadzone do ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nowelą, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2005 r. Zauważyć przy tym należy, że w przepisach przejściowych regulujących wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem dotychczas działającej ustawy, nie podano, w jaki sposób nowa ustawa odnosi się do uprawnień powstałych pod działaniem "starych" przepisów, w tym do przepisu art. 78 "starej" ustawy. Oznacza to, że ustawodawca nie chciał zmienić dotychczasowych uregulowań w tym zakresie, a co za tym idzie, jedynym kryterium przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego strażakowi zajmującemu kwaterę tymczasową jest okres pięcioletniego oczekiwania na lokal mieszkalny, w związku z czym nie można przyjąć, że ustawa wymaga, aby okres ten liczyć od dnia jej wejścia w życie. Przy czym podkreślić należy, że żaden inny przepis nowej ustawy także nie określił zasad liczenia tego okresu. Za Sądem pierwszej instancji zauważyć należy, że ustawa z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, która nadała nowe brzmienie art. 78 tej ustawy, zawiera tylko jeden przepis przejściowy. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy zmieniającej, dotychczasowe akty wykonawcze zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych aktów wykonawczych. Poza tym przepisem ustawa zmieniająca nie zawiera żadnej normy intertemporalnej, określającej stosowanie wprowadzonych regulacji po dniu jej wejścia w życie. W związku z tym uznać należy, że skoro w niniejszej sprawie strażak spełnił warunek określony w art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przed wejściem w życie ustawy zmieniającej to pięcioletni okres oczekiwania należy liczyć od dnia faktycznego zajmowania kwatery tymczasowej w oczekiwaniu na lokal mieszkalny. Nie ma podstaw do twierdzenia, że okres ten należy liczyć od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Podkreślić bowiem należy, że w niniejszym przypadku nie było w noweli ustawy przepisów przejściowych. Takim przepisem nie jest bowiem przepis o wejściu ustawy w życie, wskazuje on bowiem jedynie, z jakim dniem ustawa zaczyna obowiązywać. W związku z tym uznać należy, że nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący działania prawa wstecz. Nota bene, system prawa nie przewiduje zakazu działania prawa wstecz, o czym stanowi art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718). Natomiast w przypadku braku przepisów przejściowych obowiązuje zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Takie bezpośrednie działanie nowego prawa ma ten sutek, że ustawodawca decyduje, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju, to jest zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Bezpośrednie działanie nowego prawa powoduje, że prawodawca dokonuje szybkiej zmiany prawa i uzyskuje przy tym przejrzysty stan prawny, a w konsekwencji wysoki stopień pewności prawa. Jest to rozwiązanie zapewniające z reguły bezkolizyjne zastąpienie "dawnego" prawa nowymi przepisami, choć zazwyczaj wywołuje to następstwa podobne do następstw wstecznego działania prawa. Przypomnieć natomiast w tym miejscu należy, że, zgodnie z art. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasadą jest, iż zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa nie może zaskakiwać strony na jej niekorzyść, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę państwa prawnego. W przypadku niniejszej sprawy bezpośrednie działanie nowego prawa działa na korzyść osób wskazanych w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. W związku z tym uznać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie narusza obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawi art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.