II SA/Bd 65/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odsetek od zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. II SA/Bd 65/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. nr [...] zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], odmówił A. W. prawa do ustawowych odsetek od przyznanego mu własną decyzją z dnia [...] r. nr [...] zasiłku pielęgnacyjnego, uzasadniając wydane rozstrzygnięcie brakiem w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przepisu przewidującego wypłatę odsetek od wypłaconych zaległych świadczeń. Jak wynika z motywów decyzji A. W., któremu przyznano i wypłacono zasiłek pielęgnacyjny za okres od czerwca 2003 r. do 30 września 2009 r. wniósł o orzeczenie na jego rzecz o odsetkach od każdego zasiłku począwszy od maja 2003 r. . W wyniku rozpatrzenia wniesionego od powyższej decyzji odwołania, w którym A. W. powoływał się na naruszenie przepisów prawa i Konstytucji RP oraz obowiązek przyznania mu przez organ odsetek ustawowych określonych przepisami prawa cywilnego z uwagi na opóźnienie w wypłacie świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wydało w dniu [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 105 § 1 kpa decyzję nr [...] orzekającą o uchyleniu wskazanej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że ani ustawa o świadczeniach rodzinnych, na podstawie której przyznawany i wpłacany jest zasiłek pielęgnacyjny, ani Kodeks postępowania administracyjnego, który stosuje się w sprawach nieuregulowanych w wymienionej ustawie, nie przewidują możliwości dochodzenia odsetek w przypadku uzyskania przez stronę w wyniku postępowania administracyjnego korzystnego rozstrzygnięcia, w związku z czym uchylając decyzję organu I instancji należało umorzyć postępowanie jako, w świetle art. 105 § 1 kpa, bezprzedmiotowe. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] A. W. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie, że przysługują mu odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie zasiłku pielęgnacyjnego począwszy do 2003 r. Ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu, wyżej wymieniony wskazał, że stanowisko SKO oznacza uprzywilejowanie organów administracji, skoro nie odpowiadają one za zwłokę na ogólnie przyjętych zasadach. Według skarżącego, jeśli dotyczące świadczeń rodzinnych przepisy nie zwierają zapisów o wypłacie odsetek od zaległych świadczeń, to organ winien uwzględnić zasady wynikające z Konstytucji RP, w tym zasadę równości wobec prawa. Nadto skarżący podniósł, że wypłata odsetek chociaż w części zrekompensowałaby szkodę jaką poniósł poprzez pozbawienie go przez długi czas należnego mu świadczenia pieniężnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Organy administracji publicznej załatwiają sprawy administracyjne co do zasady poprzez wydanie decyzji. Sprawą administracyjną jest konkretna sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu. Postępowanie w sprawach administracyjnych unormowanie jest w Kodeksie postępowania administracyjnego, którego przepisy, jak wynika z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), stosuje się w zakresie nieuregulowanym wymienioną ustawą przy załatwianiu spraw w niej określonych. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna we wskazanym wyżej rozumieniu. Wymaganym elementem sprawy administracyjnej jest istnienie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego (ustawy lub aktu wykonawczego do ustawy) uprawniającego do rozpoznania żądania wnioskodawcy w drodze postępowania administracyjnego, a tym samym do rozstrzygnięcia w kwestii tego żądania co do istoty, poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Jak trafnie podkreślono w zaskarżonej decyzji, ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. dotycząca świadczeń rodzinnych, do których należą zasiłki pielęgnacyjne, nie zawiera przepisu prawnego, który mógłby stanowić podstawę do rozstrzygania o roszczeniach w przedmiocie odsetek od wypłaconych z opóźnieniem świadczeń. Wbrew sugestiom zawartym w odwołaniu od decyzji I, instancji źródłem obowiązku organu w powyższym zakresie nie mogą być przepisy materialnego prawa cywilnego, będące domeną sądowego stosowania prawa (przez sądy powszechne). Organ administracji publicznej nie jest kompetentny do oceny stanu faktycznego lub prawnego na podstawie przepisów prawa cywilnego i przepisy tego prawa nie mogą stanowić podstawy załatwiania sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skoro intencją ustawodawcy było pozostawienie poza sferą regulacji kwestii odsetek od z opóźnieniem wypłacanych świadczeń rodzinnych, to organy administracji nie mogą rozstrzygać o żądaniu w tym przedmiocie tworząc niejako we własnym zakresie na potrzeby wnioskującego normy, których nie ma ustawie z 28 listopada 2004 r. Tego rodzaju postępowanie organów pozostawałoby w sprzeczności z art. 6 kpa statuującego zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Wydanie decyzji w sprawie, dla której załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji oznaczałoby, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej, co stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uprawnienia dla orzekających w niniejszej sprawie organów do rozstrzygnięcia w formie decyzji o odsetkach nie może stwarzać, wbrew sugestii skarżącego sformułowana w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości wszystkich wobec prawa. Jak bowiem wyżej zaznaczono, organy władne są wydawać decyzje jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w ustawie (akcie wykonawczym) zawierającej przepisy prawa materialnego. Nie możne przy tym być mowy o naruszeniu przez organ konstytucyjnej zasady równości w sytuacji, gdy już poprzez brak wprowadzenia jakiejś regulacji prawnej uprawnienia obywateli są w istocie rzeczy nierówne (zwłaszcza w stosunku do uprawnień organów). Natomiast, gdy sytuacja prawna i faktyczna konkretnych osób w toczących się postępowaniach administracyjnych jest zbliżona, mogą one zgodnie z powyższą zasadą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte przez organ w oparciu o przepis prawa materialnego decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Brak w niniejszym przypadku przedmiotu postępowania administracyjnego w postaci sprawy administracyjnej, w której organ obligowany byłby do wydania w oparciu o przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie odsetek powoduje, że postępowanie pierwszoinstancyjne zainicjowane wnioskiem skarżącego o przyznanie odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w wypłacie zasiłku pielęgnacyjnego, okazało się bezprzedmiotowe. Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] uchylając decyzję organu I instancji (z uwagi na brak podstaw do wydania przezeń rozstrzygnięcia co do meritum) orzekło, powołując się na art. 105 § 1 kpa o umorzeniu postępowania tego organu. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny w razie wniesienia skargi ogranicza się do badania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy zgodność z Konstytucją RP w sprawie zastosowania przepisu prawa zostanie podważona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, istnieje przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 a § 1 kpa, co skutkuje wydaniem przez Sąd wyroku uchylającego kwestionowane w skardze rozstrzygnięcie ze wskazaniem zastosowania przy podejmowaniu decyzji konkretnej wykładni danego unormowania. W niniejszej zaś sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała. Orzekając w sposób oczekiwany przez skarżącego Sąd musiałby stworzyć normę prawną, do czego bezspornie nie jest uprawniony. W tym stanie rzeczy, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), należało orzec jak w sentencji.