I OSK 886/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Maria Werpachowska Protokolant: asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 18/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Burmistrz Miasta i Gminy Oborniki, na podstawie art. 93 ust. 1–3, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130) po rozpatrzeniu wniosku J. S., E. K. i L. K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w R., o powierzchni [...] ha. Burmistrz pismem z dnia [...] października 2004 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wskazał, że z planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 ust. 2 lit. b/) wynika, że teren oznaczony w planie jako [...], [...], [...], [...] przeznaczony został pod drogi wewnętrzne. Tymczasem działki [...], [...], [...] i [...] oznaczone w planie w części graficznej jako [...], [...], [...] i [...], wydzielono pod drogi gminne. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym z wyłączeniem dróg wewnętrznych. W sprawie występuje więc brak zgodności decyzji zatwierdzającej projekt podziału z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym decyzja zatwierdzająca projekt podziału w części dotyczącej tych działek wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło nieważność orzeczenia. W uzasadnieniu wskazano, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Z § 3 ust. 1 lit. b/ uchwały Rady Miejskiej w Obornikach nr [...] z [...] sierpnia 2000 r. wynika, że tereny przeznaczone pod drogi wewnętrzne oznaczone są symbolem [...], [...], [...], [...]. W kwestionowanej decyzji drogi te określono jako gminne. Podział działki nr [...] jest zatem niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, co przesądza o nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekając na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymało w mocy decyzję własną. J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r., sygn. II SA/Po 731/Q5 uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile. W wytycznych co do dalszego postępowania, Sąd wskazał, że zwrócić należy uwagę na utrwalony pogląd o dopuszczalności stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej (uzasadnienie uchwały NSA z 23 lutego 1998 r. publ. ONSA 1998 Nr 2 poz. 40). Z treści żądania Burmistrza wynika, że kwestionuje tą część decyzji, która dotyczy przeznaczenia działek na poszerzenie drogi gminnej, względnie przeznaczenia pod projektowane ulice jako drogi publiczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza w części dotyczącej przeznaczenia ww. działek na poszerzenie drogi gminne oraz działek [...] i [...] przeznaczonych pod projektowane ulice, które z chwilą uprawomocnienia się decyzji przechodzą na własność Gminy, jako drogi publiczne. W uzasadnieniu wskazano, że w zatwierdzonym projekcie podziału działki Nr [...] oznaczono symbolem [...], Nr [...] symbolem [...], Nr [...] symbolem [...], Nr [...] symbolem [...]. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Mając to na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Burmistrza w części określającej przeznaczenie ww. działek pod drogi publiczne – gminne jest nieważna. Została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] września 2008 r. orzekając na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Skargę do Sądu Administracyjnego złożył J. S. zarzucając organom naruszenie przepisów prawa i wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji. Skarżący m.in. podnosił, iż naruszono art. 156 § 2 K.p.a., bowiem stwierdzono nieważność częściową ostatecznej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 18/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z przepisów uchwały Rady Miejskiej nr [...] z [...] sierpnia 2000 r. wynika, że tereny przeznaczone pod drogi wewnętrzne oznaczone są symbolem [...], [...], [...], [...] (§ 3 ust. 1 lit. b/). Sporne działki, wyznaczone pod drogi to: nr [...] oznaczona symbolem [...], nr [...] oznaczona symbolem [...], nr [...] oznaczona symbolem [...], nr [...] oznaczona symbolem [...]. Jednakże w decyzji Burmistrza określono te drogi, jako drogi publiczne Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 omawianej ustawy). Pogląd ten jest zgodny z zaprezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. OPK 28/02, gdzie stwierdzono, iż drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Przenosząc to na grunt sprawy Sąd uznał, że skoro miejscowy plan nadaje wydzielonym działkom status dróg wewnętrznych, zaś decyzja Burmistrza określa je jako drogi publiczne, to ma rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zapis decyzji w tej części jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Rozwiązanie przyjęte w decyzji Burmistrza stanowi rażące naruszenie prawa miejscowego i zgodnie z wytycznymi zawartymi we wcześniejszym wyroku Sądu Administracyjnego w Poznaniu skutkuje stwierdzeniem nieważności orzeczenia w tym zakresie. Ponadto, w ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za nieznajdujące podstaw należało uznać żądanie skarżącego przesłuchania autora projektu planu, wobec faktu prawidłowego uchwalenia i ogłoszenia planu zagospodarowania przestrzennego. Nie była także przedmiotem postępowania organów dostępność nowych właścicieli do ich działek. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania, a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie; zawiera oba podstawowe jego elementy, a mianowicie uzasadnienie prawne, które wskazuje przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz uzasadnienie faktyczne zawierające wskazania faktów, na których organ nadzoru się oparł. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. J. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 156 § 2 in fine k.p.a. oraz w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności decyzji administracyjnej z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych) przez niedostrzeżenie, że nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja, której nieważność stwierdzono wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.) a w konsekwencji przez zaaprobowanie wadliwej decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z [...] września 2008 r. nr [...], co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, czyli do naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że powstałe w wyniku podziału nieruchomości zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej przez stwierdzenie nieważności decyzji. Skoro w wyniku stwierdzenia nieważności w części decyzji podziałowej, tzw. działki drogowe nie przeszły na własność Gminy Oborniki jako drogi publiczne, to znaczy, że pozostają one własnością osoby fizycznej i w rzeczywistości oddzielają wydzielone działki budowlane od drogi publicznej. Właściciele wydzielonych działek budowlanych, w sytuacji gdy podmiotowe działki drogowe stanowią drogi wewnętrzne i pozostają własnością dotychczasowego właściciela, nie posiadają jakiegokolwiek tytułu prawnego do korzystania z nich. Tytuł prawny musiałby wynikać bądź bezpośrednio z przepisu prawa bądź z czynności prawnej. Zawieranie umów sprzedaży wydzielonych działek budowlanych oraz wydawanie pozwoleń na budowę miało miejsce w sytuacji gdy nieruchomości te, jako leżące przy drodze publicznej, posiadały swobodny do niej dostęp. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 156 § 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził w pełni prawidłową ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Prawidłowość tej oceny wynika z regulacji prawnej kryterium kontroli zaskarżonego działania organu administracji publicznej – kryterium zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oparte jest na wystąpieniu jednego z rodzajów ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego, wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa powoduje nieważność decyzji, które jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Nieważna decyzja nie jest zdolna do wywołania skutków prawnych, a zatem skutku prawnego przewidzianego w art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa, niezdolna do wywołania skutku prawnego, nie wywołała skutku prawnego przejścia z mocy prawa własności działek gruntu na własność gminy. Artykuł 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza przesłanki negatywne wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji. Jedną z przesłanek negatywnych reguluje art. 156 § 2 in fine Kodeksu stanowiąc, że nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny. Decyzja o podziale nieruchomości nie wywołała nieodwracalnego skutku prawnego. Dokonanie przez właścicieli podzielonych działek gruntu czynności cywilnoprawnych nie stanowi skutku prawnego decyzji o podziale nieruchomości. Stanowi skutek faktyczny, co do którego, na drodze prawa przewidziane są możliwości pełnej ochrony interesu osób, które nabyły prawo własności jak i które uzyskały pozwolenia budowlane (zgoda zarządcy drogi wewnętrznej, prawomocne orzeczenie sądu powszechnego ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej). W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową ocenę, opartą na konstytucyjnej zasadzie praworządności, zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności pozostawienie w mocy obowiązującej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest zatem zgodna z konstytucyjną zasada praworządności rozszerzająca wykładnia przesłanki negatywnej wyliczonej w art. 156 § 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie gdy w sprawie ze względu na podmiot rozstrzygnięcia nie występuje przesłanka negatywna wyliczona w art. 156 § 2 in fine organ, a następnie Sąd nie ma obowiązku wywodzenia, że przesłanka ta nie wystąpiła. Tak w sprawie podziału nieruchomości nie ma podstaw do wywodzenia nieodwracalnego skutku prawnego. Decyzja o podziale nieruchomości takich następstw nie wywołała, a wywołała jedynie skutki faktyczne, które właściciele działek gruntu objętych podziałem mają zdolność odwrócić we własnych czynnościach. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który Sąd prawidłowo zastosował. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.