III SA/Wr 503/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia NSA Józef Kremis, Protokolant aplikant radcowski Sergiusz Kmiecik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie 3 lat kalendarzowych oddala skargę. W dniu [...] Skarżący złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (ARiMR) wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...], deklarując działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. W związku z postanowieniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...], na skutek wyłączenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. sprawa została przeniesiona do Biura Powiatowego ARiMR w L. S. z siedzibą w U. W sprawie ustalono, że wezwaniem z dnia [...] zwrócono się do skarżącego o złożenie wyjaśnień w związku z nieścisłościami stwierdzonymi w złożonym przez niego wniosku, które to nieścisłości zostały ujawnione w czasie kontroli krzyżowej. Złożone przez skarżącego wyjaśnienia okazały się niewystarczające i w dniu [...] została przeprowadzona rozprawa administracyjna, zaś w dniu [...] miała miejsce inspekcja terenowa w celu potwierdzenia zgodności ze stanem faktycznym zadeklarowanej powierzchni i sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych, ujętych we wniosku z dnia [...]. W związku z popełnionymi błędami, protokół tej kontroli nie został zatwierdzony. Zatwierdzenia protokołu odmówiono, gdyż stwierdzono różnicę między zdjęciami działek, a informacjami zawartymi w protokole i nieczytelność części zdjęć. Z uwagi na powyższe, w dniu [...] grunty Skarżącego zostały kolejny raz skontrolowane. Wynikiem kontroli była weryfikacja zadeklarowanych we wniosku powierzchni: - z objętej wnioskiem działki o powierzchni [...] ha wyłączona została powierzchnia [...], pozostało [...] ha; - działka o powierzchni [...] ha wyłączona została w całości; - z objętej wnioskiem działki o powierzchni [...] ha wyłączona została powierzchnia [...] ha, pozostało [...] ha; - z objętej wnioskiem działki o powierzchni [...] ha wyłączona została powierzchnia [...] ha, pozostało [...] ha; - działka o powierzchni [...] ha wyłączona została w całości; - powierzchnia działki o powierzchni [...] nie została zakwestionowana. - z objętej wnioskiem działki o powierzchni [...] ha wyłączona została powierzchnia [...] ha, pozostało [...] ha; W sumie z zadeklarowanej łącznej powierzchni [...] ha kontrolujący wyłączyli powierzchnię [...] ha, która nie kwalifikowała się do dopłat bezpośrednich, jako częściowo zalesiona, porośnięta kilkuletnimi samosiejkami drzew, krzewów, sadzonkami drzew iglastych, lasem lub stanowiąca nieużytki. Na podstawie wyników kontroli, w dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. S. z siedzibą w U. odmówił Skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] i nałożył na niego karę pieniężną w okresie trzech lat kalendarzowych w łącznej wysokości [...] zł. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W., który decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję organu odwoławczego Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. Wyrokiem z dnia [...] w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na to, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 10 oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, z naruszeniem art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek kierowanych do pełnomocnika Strony, jak również na naruszenie przez organ II instancji art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie uzasadnił on prawidłowo swojego stanowiska. Decyzją, z dnia [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. S. z siedzibą w U. odmówił Skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] i nałożył na niego karę pieniężną w okresie trzech lat kalendarzowych w łącznej wysokości [...] zł. Od powyższego rozstrzygnięcia Skarżący złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W.. Dnia [...]. organ II instancji uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. S. z siedzibą w U. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji ze względu na stwierdzone naruszenia kodeksu postępowania administracyjnego, na które w stosunku do uprzednio uchylonej decyzji wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny. Dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. S. z siedzibą w U. wydał decyzję, nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na wyniki przeprowadzonej na miejscu w dniu [...] r. kontroli, wyliczając procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zgłoszoną we wniosku, a powierzchnią ustaloną w wyniku tejże wizytacji terenowej. Od powyższego rozstrzygnięcia Skarżący złożył w dniu [...] odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W., kwestionując zasadę dwuinstancyjności przedmiotowego postępowania i uzasadniając to tym, iż kontrolę na miejscu przeprowadzał [...] Oddział Regionalny ARiMR we W.. Ponadto, w swoim odwołaniu Skarżący podnosił, że powodem przeprowadzenia drugiej kontroli na miejscu było postępowanie, jakie skarżący podjął przeciwko Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w L. Ponadto Skarżący opisał próby podjęte celem wycofania części gruntów rolnych z wniosku obszarowego. Dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W., w związku z uchybieniami stwierdzonymi w postępowaniu, uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. S. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dnia [...] Organ I instancji ponownie wydał w sprawie decyzję o odmowie przyznania Skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok [...] z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Od powyższego rozstrzygnięcia Skarżący w dniu [...] złożył odwołanie do organu II instancji. W swoim odwołaniu Skarżący podniósł zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ponadto Skarżący podniósł, że powodem przeprowadzenia ponownej kontroli było wystąpienie na drogę sądową przeciwko Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w L. Skarżący twierdził także, że pod uwagę powinny być wzięte bardziej dla niego korzystne wyniki pierwszej kontroli. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, w dniu [...] wydał skarżoną decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że część gruntów objętych wnioskiem Skarżącego z dnia [...] nie kwalifikowała się do dopłat bezpośrednich w związku z niespełnieniem przesłanek ustawowych wynikających z art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 65 poz. 600 ze zm.) w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, dotyczących przeprowadzonych kontroli na miejscu w gospodarstwie Skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podnosi, że pierwsza kontrola, przeprowadzona w dniu [...], wykazała nieprawidłowości polegające na zadeklarowaniu przez producenta rolnego powierzchni większej niż faktycznie uprawiana. Protokół tej kontroli nie został jednak zatwierdzony, gdyż, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, powzięte zostały wątpliwości co do zgodności ustaleń na miejscu z dokumentacją w postaci zdjęć satelitarnych kontrolowanego terenu. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wyliczył nieprawidłowości w ustaleniach z inspekcji przeprowadzonej w miejscu w dniu [...]w stosunku do ustaleń kontroli z dnia [...] r. - na działce rolnej [...] (deklarowana powierzchnia działki rolnej [...] ha, na działce ewidencyjnej nr [...]) pierwsza kontrola stwierdziła powierzchnię [...] ha, co było spowodowane błędną interpretacją przez inspektorów granic działki ewidencyjnej i wzięciem pod uwagi łąki, która nie znajdowała się w granicach działki ewidencyjnej [...]. W wyniku kontroli z dnia [...] stwierdzono powierzchnię [...] ha; - na działce rolnej [...] (deklarowana powierzchnia działki rolnej [...] ha, na działce ewidencyjnej nr [...]) w toku obu kontroli stwierdzono nieużytek porośnięty kilkuletnimi samosiejkami drzew; - na działce rolnej [...] (deklarowana powierzchnia działki rolnej [...] ha, na działce ewidencyjnej nr [...]) kontrola z [...] stwierdziła powierzchnię [...] ha na skutek błędnej interpretacji przez inspektorów granic działki ewidencyjnej ze względu na pokrywę śnieżną i złe warunki atmosferyczne. W wyniku kontroli z dnia [...] stwierdzono powierzchnię [...] ha, pozostała część obszaru stanowiła samosiejki drzew; - na działce rolnej [...] (deklarowana powierzchnia działki rolnej [...] ha, na działce ewidencyjnej nr [...]) pierwsza kontrola stwierdziła powierzchnię [...] ha. Kontrola z dnia [...] stwierdziła powierzchnię [...] ha. Wskazana działka rolna to łąka składająca się z dwóch części, pozostały obszar to kilkuletnie sadzonki drzew; - na działce rolnej [...] (deklarowana powierzchnia działki rolnej [...] ha, na działce ewidencyjnej nr [...]) w toku obu kontroli stwierdzono nieużytek niekwalifikujący się do dopłat; - na działce rolnej [...] (deklarowana powierzchnia działki rolnej [...] ha, na działce ewidencyjnej nr [...] ) kontrola z [...] stwierdziła powierzchnię [...] ha. W wyniku powtórnej kontroli zakwalifikowano powierzchnię [...] ha. Różnica w wynikach wynikła z warunków atmosferycznych, które uniemożliwiły identyfikację granic działki ewidencyjnej podczas pierwszej kontroli. Z powyższego organ wywodził, że ponowna kontrola była niezbędna w celu eliminacji błędów popełnionych podczas inspekcji w miejscu w dniu [...] i nie pozostaje w związku z działaniami Skarżącego wobec Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.. Organ wskazał, że odmowa przyznania Skarżącemu jednolitej płatności obszarowej za rok [...] z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych wynika z regulacji prawa wspólnotowego, które stanowi, że jeśli w wyniku kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią, dla której wszystkie warunki ustanowione w przepisach w zakresie przyznawania pomocy zostały spełnione, jest większa niż 50%, odmawia się przyznania pomocy za dany rok, oraz nakłada się karę pieniężną w wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem, a powierzchnią uprawniającą producenta rolnego do otrzymania płatności. W rozpatrywanej sprawie różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią dla której wszystkie warunki ustanowione w przepisach w zakresie przyznawania pomocy zostały spełnione wynosi 84,18% co uprawniało organ do odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji, ustalonej na kwotę łączną [...] zł. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Skarżącego dotyczących naruszenia zasady dwuinstancyjności, organ wskazał, że na podstawie art. 6 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, to Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji przeprowadza kontrolę w zakresie spełnienia przez producentów rolnych warunków płatności zgodnie z planem kontroli, zatwierdzonym przez Prezesa Agencji. Przez wzgląd na powyższe, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. S. z/s w U. nr [...], z dnia [...] r., o odmowie przyznania Skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok [...] z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Na decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. Skarżący w dniu [...] r. wniósł za pośrednictwem organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący w uzasadnieniu skargi powielił argumenty zgłaszane wcześniej w ramach kontroli instancyjnej, co do nieprawidłowości dotyczących ustaleń z przeprowadzonych w dniach [...] r. i [...] r. kontroli w miejscu, oraz podważył zasadność przeprowadzenia drugiej kontroli podnosząc, że była to decyzja niemerytoryczna, spowodowana działaniami Skarżącego, podjętymi wobec Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Skarżący podnosił, że niezagwarantowanie mu możliwości osobistego uczestnictwa w przeprowadzanych czynnościach kontrolnych stanowi naruszenie prawa. Skarżący dopatrywał się złej woli kontrolujących wynikającej stąd, że nie mają wykształcenia rolniczego i jako że nie znają pracy na roli, może ich irytować fakt przyznawania rolnikom dopłat. Zdaniem Skarżącego, w szczególności, naruszona została zasada dwuinstancyjności, gdyż organ II instancji ingerował w wydanie decyzji organu I instancji. Skarżący stwierdza, że zgłaszał w Biurze Powiatowym ARiMR w L. oraz w trakcie rozprawy dnia [...] r. fakt, że nie zdąży z rekultywacją części terenów objętych wnioskiem o dopłaty z dnia [...] r. Skarżący zarzucił nadto "pozorność i przewlekłość" postępowania oraz niestosowanie procedur wymaganych prawem, poprzez naruszenie zasady kierowania się słusznym interesem obywatela, zasady działania w sposób budzący zaufanie obywatela, zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela oraz zasady załatwiania spraw niezwłocznie. W mniemaniu Skarżącego, w pierwszym roku składania wniosków o dopłaty rolnicy, jako grupa pokrzywdzona w okresie przemian ustrojowych, powinni być oceniani według złagodzonych kryteriów. Powtarzanie kontroli i zastosowanie ostrych kryteriów oceny Skarżący uznał za działania niemerytoryczne, wynikające z chęci odwetu za kroki podjęte wobec Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i decyzji organu II instancji z powodu ich niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł w dniu [...] o oddalenie skargi w całości oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Organ II instancji wskazał, że dokonywanie kontroli bez uprzedzenia, co było zarzutem Skarżącego, jest realizacją regulacji unijnych, które uprzedzenie o kontroli przewidują wyłącznie w wyjątkowych wypadkach. Kontrola pod nieobecność Skarżącego była zatem w pełni dopuszczalna. Uznał, że nie naruszono zasady dwuinstancyjności, wskazując, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. S. zwracał się jedynie o wyjaśnienia do Biura Kontroli na Miejscu, które podlega Dyrektorowi D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., ale nie jest organem II instancji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. stwierdził nadto w odpowiedzi na skargę, że inspekcja gruntów Skarżącego została przeprowadzona w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, co do sposobu, jak i zakresu. Organ podniósł, że wniosek Skarżącego z dnia [...] r. o wycofanie wniosku co do części działek wobec faktu, że Skarżący miał w chwili składania wniosku o wycofanie wiedzę o stwierdzeniu na działkach objętych wnioskiem nieprawidłowości, nie mógł zgodnie z prawem zostać uwzględniony. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wskazał, że ze względu na szczególny charakter płatności bezpośrednich wszelkie odstępstwa od zasad ich przyznawania stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości dopłat, nie można zatem dopuszczać do odstępstw na korzyść czy też niekorzyść producenta rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli zaś decyzja dotknięta jest wadliwością określoną w art. 156 k.p.a., Sąd zobligowany jest do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie zbadał legalność zaskarżonej decyzji w kontekście przyczyn stwierdzenia jej nieważności, nie dopatrując się przesłanek uzasadniających takie orzeczenie. Sąd nie stwierdził również, aby decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok [...] r., organ pierwszej instancji wezwał skarżącego pismem z dnia [...] r. do złożenia wyjaśnień w związku z przeprowadzoną kontrolą krzyżową, która ujawniła, że te same grunty zostały zgłoszone do dopłat przez skarżącego i jego żonę B. P. Ze sporządzonych notatek służbowych z dnia [...] i [...] r. wynika, że praktycznie żadnych wyjaśnień skarżący nie złożył. W toku rozprawy administracyjnej skarżący wyjaśnił, że "działka [...] winna też być włączona, gdyż stanowi kwestię sporną, bowiem cześć tej działki jest zalesiona", a w części niezalesionej tej działki wykaszał samosiejki, a także była ona wypasana. W sprawie jest bezsporne, że organ I instancji zlecił przeprowadzenie kontroli na miejscu zadeklarowanych przez skarżącego gruntów rolnych, w celu potwierdzenia zgodności zadeklarowanej powierzchni oraz sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych wymienionych we wniosku ze stanem faktycznym. Uprawnienie do przeprowadzenia takiej kontroli wynikało z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999 (WE), nr 1673/2000 (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz. UE.L z dnia 21 października 2003 r.) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1782/2003" – oraz z przepisów zawartych w sekcji II rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE. L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 796/2004", jak też z art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. Nr 42, poz. 386) – zwanej dalej "ustawą o płatnościach". Z przywołanych przepisów prawa wspólnotowego wynika, że państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Kontrole administracyjne uzupełnianie są system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania czy wniosek kwalifikuje się do udzielenia pomocy. Należy zauważyć, że podstawą prawną określającą tryb i warunki udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich za [...] była powołana wyżej ustawa o płatnościach. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 beneficjentem płatności jest: 1) posiadacz gospodarstwa rolnego; 2) grunty te muszą być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska; 3) łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami jest nie mniejsza niż 1 ha. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Według art. 6 ust. 1 tej ustawy wskazane kontrole administracyjne i kontrole na miejscu – co do zasady – przeprowadza Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Powyższe oznacza, że inicjatywa przeprowadzenia takiej kontroli spoczywa na organie rozpoznającym wniosek pomocowy. Bezsprzecznie również – w niniejszej sprawie - wyniki takiej kontroli, wyrażone w raporcie z dnia [...] wykazujące różnicę w powierzchni zadeklarowanych przez skarżącego gruntów rolnych ([...] ha) z powierzchnią ustaloną w terenie ([...] ha), stały się podstawą do odmowy przyznania skarżącemu płatności i nałożenia sankcji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) dla Republiki Czeskiej, Estonii, Łotwy, Cypru, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.U. L 328 z 17 grudnia 2003 r.) w związku z art. 172 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowań rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U. WE nr L 345 z 20 listopada 2004 r.), który stanowi, że jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica między powierzchnią określoną w znaczeniu art. 2 lit. r) rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 tzn. taką, dla której wszystkie warunki ustanowione w przepisach w zakresie przyznawania pomocy zostały spełnione, jest większa niż 50% odmawia się przyznania pomocy za dany rok oraz nakłada karę pieniężną w wysokości odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a powierzchnią uprawniającą producenta rolnego do otrzymania płatności. Kwota ta będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny będzie uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność, przy czym zgodnie z decyzją nr C (2004) oraz decyzją Komisji Europejskiej z dnia 1 lipca 2004 r. C (2004), kwota z tytułu JPO wynosi 44,6 Eur/ha. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Zgodnie z art. 23a ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) kontrole na miejscu mogą, ale nie muszą być zapowiedziane. Wynikiem takiej kontroli jest raport, który w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje w postaci kopii (art. 28 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia), aby mógł się doń ustosunkować zanim właściwe władze wyciągną wnioski z jej wyników (ust. 3). Zapis ten pozostaje w korelacji z Tytułem III Kontrole rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3502/92. W wykonaniu art. 143b i art. 143c rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru określono warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy kontrole w zakresie spełniania przez producentów rolnych warunków do przyznania płatności prowadzone są przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zgodnie z planem kontroli zatwierdzonym przez Prezesa tej Agencji, a osoby wykonujące czynności kontrolne muszą posiadać upoważnienie imienne wydane przez Prezesa Agencji. Z powyższego wynika jednoznacznie, że kontrole – niezależnie przez jaki podmiot są przeprowadzane – wykonywane są z upoważnienia Prezesa Agencji a nie dyrektora oddziału regionalnego. Dyrektorowi regionalnemu agencji z mocy powołanego przepisu zlecono wykonywanie czynności do których zgodnie z przepisami wspólnotowymi zobowiązany jest organ płatniczy. Trudno więc w tym stanie rzeczy mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Za takim rozumieniem usytuowania organów kontroli świadczy dodatkowo art. 42 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., stosowny organ obowiązany jest wydać decyzję na wniosek producenta rolnego. Jeżeli przeprowadzono kontrolę zgłoszonych przez rolnika gruntów, a wynik kontroli jest zgodny z deklaracją to protokołu kontroli rolnik nie otrzymuje, gdy zaś stwierdzono w nim nieprawidłowości doręcza się kopię sprawozdania (art. 20 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001). O wadze protokołu z kontroli świadczy treść art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W przepisie tym w sposób szczegółowy określono jakim wymogom ma on odpowiadać. Ranga tego dokumentu jest bowiem znacząca, czasami wręcz przesądzająca o prawie do płatności. Negatywny dla rolnika protokół z kontroli jest bowiem jednym z dowodów w sprawie. Znalazło to odbicie w pouczeniu zawartym na druku przekazanej skarżącemu kopii protokołu kontroli na miejscu sporządzonej dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów związanych z raportem z kontroli należy zauważyć, że raport z kontroli stanowi jeden z podstawowych dowodów na podstawie którego organ weryfikuje wniosek o udzielenie pomocy. Zaznaczyć przy tym należy, że kontrola przeprowadzana jest z inicjatywy organu, gdyż ustalenia wysokości dopłat (wydatkowanie środków publicznych) uzależnione jest, między innymi od powierzchni użytkowanych rolniczo działek (dopłata do 1ha gruntu) oraz zachowania dobrej kultury rolnej. Jeżeli pomiędzy powierzchnią gruntów deklarowanych, a powierzchnią gruntów stwierdzonych zostanie wykazana różnica, konsekwencją może być - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - odmowa przyznania płatności i obciążenie sankcjami (art. 32 ust. 2 zd. drugie rozporządzenia Komisji nr 2419/2001). Wobec przedstawionych regulacji należy zauważyć, że kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu [...] nie została zatwierdzona, a przyczyny odmowy jej zatwierdzenia zostały przez podmiot do tego uprawniony wskazane. Jakkolwiek czynności dokonane w dniu [...] nie zostały potwierdzone protokołem (raportem), to jednak muszą podlegać ocenie jako materiał zgromadzony w sprawie. Nie znajduje potwierdzenia zarzut Skarżącego, że zlecenie ponownej kontroli zostało spowodowane przez fakt złożenia przez niego "zażalenia do sądu grodzkiego" w związku ze zniszczeniem dokumentu przez Kierownika BP w L. Wadliwość tego protokołu w okolicznościach sprawy jest niewątpliwa. O jego wadach świadczy choćby zapis w rubryce "uwagi inspektora terenowego" odnoszący się do działek [...] ([...]) i [...] ([...]). Skarżący zgłosił do płatności odpowiednio [...] ha i [...] ha (łącznie [...] ha), a tymczasem w trakcie kontroli z dnia [...]. określono tę powierzchnię jako [...] ha, sprzecznie z wielkościami wynikającymi z ewidencji gruntów. Wbrew twierdzeniom skarżącego mógł on zweryfikować wynik kontroli poprzez zapoznanie się z nim, dokonanie porównania z materiałem fotograficznym będącym w posiadaniu organów i wnieść zarzuty do raportu z dnia [...]., na którym pomieszczono stosowne pouczenie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego, że nie miał on możliwości zgłoszenia uwag do wyniku drugiej kontroli. Zebrany w sprawie materiał w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z tym twierdzeniem. Poczynione zaś w protokole z kontroli na miejscu z dnia [...]. uwagi w sposób jasny wskazują przyczyny wyłączenia z płatności określonych części zgłoszonych działek. Protokół z tej kontroli został zresztą zatwierdzony przez upoważnione do tego osoby, a skarżący nie wskazał na czym konkretnie jego nieprawidłowość miałaby polegać. Należy zauważyć w pierwszym rzędzie, iż wielkość działek wskazana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności i ich wielkość wynikająca z ewidencji gruntów prowadzonej stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240 , poz. 2027 ze zm.), a także wielkość tych działek ustalona w trakcie kontroli nie różnią się. Zgodnie z definicją wspólnotowa zawartą w art. 2 pkt 1a) rozporządzenia Komisji nr 796/2004 działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Przedmiotem sporu jest w niniejszej sprawie nie rozbieżność między ewidencją gruntów, a ich wielkością stwierdzoną w toku kontroli – co zdawałyby się sugerować zarzutu skarżącego – lecz wielkość faktycznie użytkowanych "gruntów ornych". Pojęcie gruntów ornych jest zaś zdefiniowane w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w jego pkt 2) i 2a). Z definicji tych wynika, że nie każdy grunt orny będzie uznany za podlegający płatnościom, a tylko taki który spełnia wymogi tego rozporządzenia. Przeprowadzona w dniu [...]. kontrola wyłączyła m.in. z płatności część działki [...] ([...]). Przywołać tutaj należy, że w czasie rozprawy administracyjnej sam skarżący podał, że działka ta jest częściowo zalesiona. W zgłoszonych zarzutach skarżący nie wskazuje na czym miała polegać wadliwość poczynionych w ramach kontroli na miejscu ustaleń. W tym stanie rzeczy organy były uprawnione do przyjęcia, że ustalenia zatwierdzonego protokołu kontroli na miejscu w odniesieniu do tej działki nie zostały skutecznie zakwestionowane. Zarówno w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...]. jak i w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...]. wyłączono z płatności działki [...] ([...]) i [...] ([...]) w pełnym zakresie i do tych wyłączeń skarżący uwag nie zgłaszał. Potwierdził to także w czasie rozprawy administracyjnej. Również zarzuty skarżącego odnośnie działki – [...] ([...]) w świetle załączonych wyników pomiarów – trafnie nie zostały przez organy uwzględnione. Podkreślenia wymaga, że wyniki powtórnej kontroli zostały porównane z obrazującymi te działki zdjęciami i zostały szczegółowo opisane w uwagach inspektora terenowego. Te same okoliczności powodują, że również ustalenie powierzchni działki [...] ([...]) jak i działki [...] ([...]) nie narusza przepisów postępowania. Na marginesie należy zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, że nieprawidłowo poczyniono ustalenia co do działki [...] (choć brak jest jakichkolwiek podstaw do tego) to i tak różnica między powierzchnią zadeklarowaną z powierzchnią uprawniającą do otrzymania płatności przekraczałaby 50%. Nie są bowiem kwestionowane przez skarżącego wyłączenia w całości działek [...] i [..]. Sam skarżący przyznał, że działka [...] jest faktycznie częściowo zalesiona, choć nie podał obszaru jaki podlega płatnościom, a działki [...] i [...] przy powtórnym pomiarze przyjęto w wielkości korzystniejszej niż w czasie pierwszej kontroli – daje to łącznie tylko [...] ha przy deklarowanej powierzchni [...] ha. Nie można także zarzucić organom, że naruszyły prawo skarżącego do korekty złożonego wniosku. Zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 "w przypadku, gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o pomoc lub w przypadku, gdy powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz gdy kontrola na miejscu ujawniła nieprawidłowości, uzupełnienia i zmiany, zgodnie z ust. 1 i 2 nie są dozwolone w odniesieniu do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości". W sprawie pozostaje poza sporem, że o nieprawidłowościach we wniosku organy poinformowały skarżącego pismem z dnia [...] po przeprowadzeniu kontroli krzyżowej. Jakiekolwiek więc modyfikowanie wniosku po tej dacie – jak chce tego skarżący protokołem rozprawy z dnia [...]. – było niedopuszczalne. Słusznie więc organy tych modyfikacji wniosku nie uwzględniły. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia, stąd zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.