VII SA/Wa 1916/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów wniesionych w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VIISA/Wa 1916/08 UZASADNIENIE W związku z niewykonaniem przez Z. jako zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy [...], obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2005r., wykonania remontu w/w budynku mieszkalnego w zakresie wymiany pokrycia dachowego i naprawy kominów ponad dachem, organ ten wszczął postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mające na celu wyegzekwowanie wskazanego obowiązku. W dniu [...].12.2006r. do zobowiązanego zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego [...]. Następnie w dniu [...].02.2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...]. W związku z doręczeniem tytułu wykonawczego Z. wniosło w dniu [...] lutego 2007r. zarzuty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. na podstawie art. 34 § 1 i 4 oraz art. 20 §1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 - tekst jednolity z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu zarzutów złożonych przez Z. w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. - uznał zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ podał, że podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym mogą być jedynie przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 33 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z. jako podstawę zarzutów wskazało art. 33 pkt 1, 3 i 4 wskazanej ustawy. Odnosząc się do zarzutu określonego w art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku" - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawą obowiązku jest ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 2005r, która nie została przez zobowiązanych wykonana, w związku z czym brak jest podstaw do uznania tego zarzutu za uzasadniony. Ustosunkowując się do zarzutu opartego na podstawie art. 33 pkt 3 ww. ustawy, organ stwierdził, iż w sprawie nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej. Osoba zobowiązana wymieniona w tytule wykonawczym [...] z dnia [...] lutego 2007r. tj. Z. jest tożsama z wymienioną w egzekwowanej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że w decyzji z dnia [...] listopada 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] maja 2006r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2005r. stwierdził, iż: "sam skarżący (Z.) tak w toku postępowania przed organami niższych instancji, jak i w rozpatrywanym wniosku (o stwierdzenie nieważności) nie kwestionuje bowiem faktu, że od 1971 r. przejął w administrację część spornego obiektu i od powyższej daty wykonywał i wykonuje swoje obowiązku w tej materii....." . Analizując podnoszony zarzut niewykonalności obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] powołując się na orzecznictwo stwierdził, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki ale także przez żadną inną osobę. Bez znaczenia są ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Zarzut niewykonalności obowiązku nie został uznany za uzasadniony, skoro możliwa jest jego fizyczna realizacja. W odniesieniu do pozostałej części zarzutów organ stwierdził, iż zarówno sytuacja finansowa zobowiązanego, jak i wzajemne rozliczenia pomiędzy osobami zobowiązanymi nie mogą stanowić podstawy zarzutów w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Z. wniosło zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].08.2008r. domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu zażalenia wskazano między innymi, że Z. jest jedynie administratorem przedmiotowego budynku w części oznaczonej nr [...] oraz, że istnieje niewykonalność egzekwowanego obowiazku z uwagi na brak środków po stronie administratora pozwalających na przeprowadzenie wskazanego remontu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].08.2008r., uznające za nieuzasadnione zarzuty wniesione w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].12.2005r., nakazującej wykonanie remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego [...] w zakresie wymiany pokrycia dachowego i naprawy kominów ponad dachem - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie bowiem z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, że nie mogą być uznane w świetle art. 33 cytowanej ustawy za skuteczne zarzuty zgłoszone w prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. W szczególności wskazał, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem z decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w myśl przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ II instancji nie mógł na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych skierowanych do ostatecznej decyzji PINB [...] z dnia [...].12.2005r., zwłaszcza, że decyzja organu powiatowego została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2006r. Ta z kolei była poddana w trybie postępowania nieważnościowego ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...].11.2007r., odmówił stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do kwestii braku środków finansowych po stronie podmiotu zobowiązanego, niezbędnych do wykonania remontu budynku organ wskazał, że pozostaje ona bez wpływu na ocenę zarzutów wniesionych do postępowania egzekucyjnego. Reasumując Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wskazane okoliczności nie wyczerpują żadnej z przesłanek z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. wniosło Z. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że właścicielem gruntu i budynku wielorodzinnego usytuowanego [...] jest [...], zgodnie z dekretem z dnia [...] października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Natomiast Z. jako administrator budynku nie może ponosić odpowiedzialności finansowanej za działania, które obciążają właściciela. Jednocześnie wskazano, że Z. nie może skutecznie wystąpić o uzyskanie pozwolenia na budowę na prowadzenie prac wskazanych w decyzji, gdyż musiałoby złożyć fałszywe oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli rozstrzygnięć organów administracji tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje zatem w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i w związku z tym skarga została uwzględniona. Na wstępie wskazać należy, że instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy między innymi ochronie praw zobowiązanego. Ma na celu stworzenie możliwości rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym wątpliwości co do dopuszczalności prowadzenia w danej sprawie egzekucji administracyjnej. Jednocześnie jako oczywisty jawi się zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ egzekucyjny, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej i w istocie byłby trzecią instancją rozpatrującą sprawę. Słusznie zatem organ II instancji zauważył, że podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być tylko okoliczności enumeratywnie wymienione w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 - tekst jednolity z późniejszymi zmianami). Zgodnie z art. 33 pkt 5 w/w ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W tym kontekście należy zauważyć, że skarżący wskazywał od początku, iż obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2005r. jest niewykonalny, akcentował jednak brak środków finansowych (co oczywiście nie mogło być podstawą do uwzględnienia zarzutu). Wskazywał również, że jest jedynie administratorem budynku nie mającym uprawnień do samodzielnego wykonania remontu. Ta okoliczność uszła uwadze organów, a w ocenie sądu miałaby znaczenie prawne dla możliwości ewentualnego uwzględnienia tego zarzutu. Gdyby bowiem relacja między skarżącym a budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym [...] polegała jedynie na jego administrowaniu (tu z kolei należałoby ustalić relację z właścicielem obiektu) to w istocie administrator nie byłby w stanie wykonać remontu obiektu w nakazanym przedmiotową decyzją zakresie bez aktywnego udziału właściciela. Niemożność ta byłaby ewidentna zwłaszcza wówczas gdyby roboty wymagały pozwolenia na budowę czego organ również nie analizował. Słusznie wskazuje skarżący, że pozwolenie na budowę wymagałoby prawa dysponowania obiektem na cele budowlane, to samo dotyczy zresztą robót remontowych objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia. Zgodzić się należy z organem kiedy wskazuje, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny i obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia dla oceny niewykonalności są ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jednocześnie jednak niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznaczać może istnienie niezależnych od skarżącego trwałych przyczyn braku możliwości wykonania zobowiązania, w tym wypadku remontu budynku. Wskazać należy również, że cecha niewykonalności aktu administracyjnego może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem jak i po ustaleniu obowiązku i może mieć charakter trwały lub czasowy. Przeszkody decydujące o niewykonalności mogą mieć charakter prawny na co słusznie powoływał się w skardze skarżący. Dlatego kwestia ta musi być obecnie poddana ponownej ocenie organów. W sytuacji, w której strona postępowania przypisywała określonym okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, naruszało prawo niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie naruszało przepisy art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaniechanie przez organy podjęcia czynności procesowych zmierzających do oceny wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący powoływał się na nie i określał je jako ważne, było uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym uznaniem rozstrzygnięcia za wadliwe. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.