VII SA/Wa 1895/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi S. i W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. i W. K. kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. i G. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]-07-2008r., znak: [...] w przedmiocie nakazania odwołującym się wykonania rozbiórki boiska, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w S., poprzez usunięcie bramek zamocowanych w gruncie -uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 3 czerwca 2008r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wykazały, że na terenie działki nr ew. [...] i w części działki [...] w S. istnieje ogrodzony plac o wymiarach ok. 31, 5 x 20, 95m porośnięty trawą. Na przeciwległych krótszych bokach ogrodzonego terenu są usytuowane trwale zamocowane w gruncie dwie stalowe bramki piłkarskie o wymiarach ok. 3, 0 x 2, 0 m w świetle. Według oświadczenia inwestorów E. i G. F. nie zgłaszali oni do właściwego organu wykonania boiska, a jedynie wykonanie ogrodzenia w/w działek. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...] na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał E. i G. F. wykonanie rozbiórki boiska, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w S., poprzez usunięcie bramek zamocowanych w gruncie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga realizacja obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy, a więc m. in. boisk. Wobec ewidentnej samowoli budowlanej zastosowanie w niniejszej sprawie winien mieć art. 49b w/w ustawy Prawo budowlane z 1994r. Przepis ten dopuszcza, zatem legalizację samowoli budowlanej polegającej na realizacji inwestycji bez wymaganego zgłoszenia, ale uzależnia ją od zaistnienia stosownych przesłanek. Budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Organ pierwszej instancji wskazał, że dla terenu, na którym znajduje się sporna samowola budowlana obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustanowiony uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lutego 2008r., Nr [...], poz. [...]. Działki objęte przedmiotowa inwestycją oznaczone nr ew. [...] i [...] znajdują się na terenie opisanym w planie symbolem - 13 MN., który zgodnie z § 11ust.2 pkt 6 planu posiada przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz przeznaczenie dopuszczalne - usługi o uciążliwości ograniczonej do granic własności, przy czym funkcja usługowa powinna być połączona z mieszkaniową, jako wbudowana i nie powinna przekraczać 30% powierzchni użytkowej obiektu mieszkalnego. Organ wskazał, że słowniczek planu definiuje usługi, jako m.in. usługi wypoczynku, rekreacji i sportu. Zdaniem organu pierwszej instancji przedmiotowe boisko należy zakwalifikować, jako obiekt usługowy niezgodny z ww. planem., zatem nie jest możliwe zastosowanie art. 49b ust.2 ustawy Prawo budowlane w zakresie legalizacji "samowoli budowlanej" Po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zapadła zaskarżona, w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dokonując oceny zgodności lokalizacji spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego błędnie zakwalifikował boisko, jako obiekt usługowy. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, bowiem aby sporne boisko pełniło w istocie funkcję usługową. W odwołaniu oraz w protokole oględzin z dnia 3 czerwca 2008r. inwestorzy podkreślają, iż sporny obiekt wykorzystywany jest jedynie do celów prywatnych. Powyższa okoliczność wyklucza możliwość nakazu rozbiórki w/w boiska w oparciu o przesłankę, na którą powołał się w swej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. i musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli S. i W. K. Skarżący dochodzili uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Podnieśli, że zaskarżona decyzja zapadła z obrazą przepisu art. 136 i 138 § 2 k.p.a., organ uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie wykazał, na czym miałoby polegać uzupełnienie postępowania dowodowego. Ponadto zdaniem skarżących, choć organ pierwszej instancji "na siłę" zakwalifikował obiekt, jako usługowy, dążąc do zaszeregowania go zgodnie z nomenklaturą planu, to jednak jego rozstrzygniecie odpowiada przepisom prawa. Plan dopuszcza na działkach jedynie zabudowę mieszkaniową. Funkcje usługowa dopuszcza, jako wbudowaną w obiekty mieszkaniowe, zatem obiekt o charakterze sportowym nie jest dopuszczony przez plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że oddziaływanie obiektu wykracza poza działkę inwestorów i dotyka nieruchomości skarżących - bramka usytuowana jest w odległości ok. 5 m od okien ich budynku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z obrazą przepisów prawa, tj. dyspozycji przepisu art.7 i 77 k.p.a.. a także przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a. , który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (porównaj orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 28 września 2001 r. V SA 239/01, LEX nr 50105; z dnia 27października 1999r. I SA 2127/98, LEX nr 48721; z dnia 13 maja 1999r. IV SA 723/97, LEX nr 47269). Należy podkreślić też, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Skoro przedmiotem postępowania odwoławczego jest, co do zasady, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją organu I instancji, to granice postępowania dowodowego generalnie wyznaczają, zatem zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada dwuinstancyjności i zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Odnosząc powyższe rozważania, do zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nie wskazał żadnych okoliczności uzasadniających przeprowadzenie postępowania w sprawie ponownie przez organ pierwszej instancji. Brak uzasadnienia w tym zakresie pozwala jedynie domyślać się, że organ po tym jak wykluczył usługowy charakter przedmiotowego obiektu, widział już możliwość procedury legalizacyjnej, którą powinien dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, przeprowadzić organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew ustawowemu nakazowi nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w szczególności, po tym jak zakwestionował argumentację organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w taki sposób, by jego orzeczenie miało swoje uzasadnienie. Rzeczą organu II instancji było, bowiem, poczynienie szczegółowych ustaleń w zakresie charakteru obiektu i dopiero ewentualnie w związku z tym rozważenie możliwości jego legalizacji. Tylko jednoznaczne i stosownie uzasadnione stwierdzenie dopuszczalności obiektu w świetle planu zagospodarowania przestrzennego, mogłoby skutkować uchyleniem decyzji organ pierwszej instancji i wskazanie przeprowadzenia w stosunku do obiektu postępowania legalizacyjnego, Sąd podziela stanowisko organ II instancji, co do tego, że przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi obiektu usługowego, jak przyjął to organ pierwszej instancji. Wskazać należy, że funkcja mieszkaniowa przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego wiąże się z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, przy czym nie ogranicza się do budowy tylko budynku mieszkalnego. Potrzeby związane z zamieszkiwaniem obejmują, bowiem, także funkcje życiowe jak wypoczynek, czy rekreacja, które wykraczają poza obręb budynku mieszkalnego. W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia wymaga, zatem, to czy przedmiotowy obiekt budowlany - boisko - usytuowane na całej powierzchni odrębnej i niezabudowanej działki oraz na części działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym stoi w sprzeczności, czy też odpowiada funkcji podstawowej planu zagospodarowania przestrzennego -tj. funkcji mieszkaniowej, rozumianej w sposób powyżej wskazany. Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.).