II OSK 1054/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 120/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 120/08, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, a także zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2007r., nr [...] - wydaną po uprzednim uchyleniu przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji podjętej w tej sprawie i przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - Starosta Powiatu Wrocławskiego stosując przepis art. 149 § 3 i art. 104 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] października 2006r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano [...] Sp. z o.o. pozwolenie na budowę domu wielorodzinnego pod nazwą [...], w miejscowości B., na działkach [...]-[...],[...]. Jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W podaniu zamieszczony został również wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji. Zawarto w nim również żądanie uchylenia tej decyzji po wznowieniu postępowania i wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pierwotnie wydana po rozpatrzeniu tego wniosku decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...] odmawiająca wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie została uchylona przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika wnioskodawczyni, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Starosta Powiatu Wrocławskiego wskazał również, że organ odwoławczy w uzasadnieniu tego kasacyjnego orzeczenia za konieczne uznał ustalenie przede wszystkim "czy składająca wniosek o wznowienie postępowania jest stroną w sprawie", zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Stosując się do tego zalecenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu przepisy: art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, określające - odpowiednio - stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę i obszar oddziaływania obiektu. Wyjaśnił jednocześnie, że obszar ten wyznacza się na podstawie przepisów odrębnych, które mogą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i wskazał te przepisy, konkretyzując w przedstawionym wyliczeniu stosowne akty prawne - ustawowe i wykonawcze. W tym kontekście Starosta Powiatu Wrocławskiego wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie przepisy te jako podstawowe do ustalenia, czy wnioskodawczyni mogła być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na działkach nr [...] - [...] i [...] w B. nie mają zastosowania, wobec czego ustalenie, czy A.S. mogła uzyskać status strony w tym postępowaniu następuje przy uwzględnieniu wykazu właścicieli i władających działkami nr [...]-[...] i [...] w B., na których realizowana jest inwestycja, zawartego w ewidencji gruntów i budynków, pozwalającego ustalić osoby uprawnione z tego tytułu do udziału w postępowaniu oraz przedłożonego projektu budowlanego, podlegającego sprawdzeniu zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie jego zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, albowiem stwierdzenie nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakresie powodującym naruszenie obowiązujących przepisów w stosunku do sąsiedniej działki nr [...], należącej do A. S. przesądzi o jej prawie do udziału w charakterze strony. Organ orzekający podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu uwzględniono również przepisy art. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy - prawo budowlane, które określają granice swobody działań inwestorskich. Następnie dokonał analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi B. oraz oceny rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym zatwierdzonym kwestionowaną decyzją w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a przede wszystkim jego § 13 i § 271, dotyczącego norm odległościowych. Na tej podstawie Starosta Powiatu Wrocławskiego uznał, że A. S. nie ma legitymacji do występowania jako strona w przedmiotowej sprawie, gdyż ze wskazanych przepisów prawo to nie wynika. Ta sytuacja - zdaniem organu orzekającego - obliguje do odmowy wznowienia postępowania. W odwołaniu złożonym od opisanej powyżej decyzji pełnomocnik A. S. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z jednoczesnym zabezpieczeniem odwołania poprzez wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, § 14, 16, 25 ust. 3 pkt 1 i 34 ust. 3 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kobierzyce Nr [...] z dnia [...].03.2003r. w zw. z § 3 pkt 15-19, § 12, § 13 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) a także art. 152 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda Dolnośląski wskazał następnie, że analizując akta przedmiotowej sprawy pod kątem posiadania przez A. S. przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym w odniesieniu do postępowania o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji, nie można zgodzić się ze stwierdzeniami organu pierwszej instancji, zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że budynek wnioskodawczyni usytuowany jest w odległości ok. 16,5 m-17m od granicy działki objętej zainwestowaniem, oraz w odległości ok. 23m-23,5m od zaplanowanej lokalizacji budynku wielorodzinnego. Podkreślił, że analiza treści przepisu § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) oraz zrealizowanie kwestionowanego budynku wielorodzinnego w zaplanowanej wysokości na sąsiedniej działce (12m), wskazują na powstanie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki wnioskodawczyni. Potencjalny budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na działce wnioskodawczyni mógłby bowiem powstać z uwzględnieniem wymogu odległościowego (tzw. odległości przesłaniania) od zrealizowanego budynku wielorodzinnego. Organ odwoławczy uznał, że z tych względów należy stwierdzić, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem właścicielka nieruchomości – A. S. jest stroną przedmiotowego postępowania. Na decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A.S.H. Inwestycje Spółki z o.o. z siedzibą we Wrocławiu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość należąca do A. S. znajduje się w strefie oddziaływania obiektu realizowanego na podstawie decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] października 2006r. Nr [...]. Powołując się na tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ odwoławczy nie uwzględnił zróżnicowania wysokościowego w obrębie powierzchni zabudowy realizowanej inwestycji, a ponadto w dokonywanej analizie projektu budowlanego posłużył się jedną wysokością budynku tj. 12 m. Pominął również to, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego na działce nr [...] należącej do A. S. ustanowiono strefę 10 m pasa zieleni wewnętrznej, w której nie mógłby zostać posadowiony budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W ocenie pełnomocnika te okoliczności powodują, że budynek, jaki mógłby zostać posadowiony na działce wnioskodawczyni miałby naturalne oświetlenie w rozumieniu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Stwierdzono ponadto, że organ odwoławczy nie mógł dokonywać żadnych ustaleń co do położenia nieruchomości A. S. w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu bez uzyskania opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 4 marca 2008 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu nieuzyskania w postępowaniu odwoławczym opinii biegłego w kwestii zbadania obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość A. S. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że do oceny tej uprawniony jest organ administracji architektoniczo-budowlanej prowadzący dane postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 20 lutego 2009r. pełnomocnik uczestniczki postępowania A. S. wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, uchylając jednocześnie decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona czynność orzecznicza i czynności ją poprzedzające, objęte wyrokiem kasacyjnym, podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenia musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i stanowiącym szczególną formę czynności wszczęcia postępowania, wymaganą przepisami procesowymi, odmiennie od innych administracyjnym postępowań zwykłych lub nadzwyczajnych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzających wynika w sposób jednoznaczny, że organy orzekające dokonały oceny w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem wskazanej w art. 151 k.p.a. Argumentacja organów orzekających koncentruje się przede wszystkim na elementach pojęcia strony postępowania, wynikającego z art. 28 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane i analizie treści art. 3 pkt 20 tego aktu, zawierającego definicję określenia "obszaru oddziaływania obiektu", które stanowi pośrednie kryterium kwalifikowania danego podmiotu jako stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz rozważeniu możliwości przyznania wnioskodawczyni takiego statusu przy jednoczesnym autorytatywnym stwierdzeniu przez organ pierwszej instancji braku naruszenia jej interesu prawnego przez inwestycję realizowaną w miejscowości B., na działkach [...]-[...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podniósł, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kwestie z tym związane muszą być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, a oceny organu co do procesowego statusu jednostki wnoszącej o wznowienie postępowania i dopuszczalności tego wniosku pod względem podmiotowym nie może w żadnym razie determinować fakt nieuczestniczenia przez nią w prowadzonym w sprawie postępowaniu jurysdykcyjnym. W dalszej części uzasadnienia Sąd uznał, że w uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewody Dolnośląskiego przedstawiona została ocena dotycząca procesowego statusu wnioskodawczyni i zamieszczono w nim - niedopuszczalne na tym etapie czynności procesowych - stwierdzenie, że A. S. jest stroną prowadzonego postępowania. Są to elementy treści uzasadnienia właściwe dla decyzji wydanej w warunkach art. 151 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieprawidłowe w tym samym zakresie jest również uzasadnienie decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego poprzedzającej decyzję zaskarżoną i wydane po wcześniejszym kasacyjnym rozstrzygnięciu organu odwoławczego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wadliwość uzasadnienia decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] wynikająca przede wszystkim ze wskazań kierowanych do Starosty Powiatu Wrocławskiego, dotyczących konieczności ustalenia "w pierwszej kolejności czy składająca wniosek o wznowienie postępowania jest stroną w sprawie" i odwołanie się do kontekstu stworzonego przez przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, skutkowała - zdaniem Sądu - kolejną nieprawidłową decyzją organu pierwszej instancji, który kontynuując czynności procesowe zastosował się do zaleceń i sugestii organu odwoławczego. Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że decyzja zaskarżona oraz poprzedzające ją decyzje objęte pkt I i II wyroku wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, wskazanym w art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., i zgodnie z tym przepisem orzekł jak w sentencji. W konkluzji uzasadnienia wyroku Sad pierwszej instancji wskazał ponadto, że organ ponownie rozpatrujący sprawę oceni w sposób wymagany prawem dopuszczalność wznowienia postępowania, w tym zachowanie terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie przez A. S., stosując prawidłową interpretację przepisu art. 148 § 2 k.p.a., a następnie - stosownie do dokonanej oceny - podejmie czynności orzecznicze w trybie art. 149 k.p.a., uwzględniając przy tym uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i zapewni bezstronność i obiektywizm przy podejmowaniu czynności procesowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tejże ustawy, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że krąg podmiotów uznanych za strony w postępowaniu wznowieniowym winien być ustalany w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., podczas gdy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, znacznie zawęża krąg podmiotów legitymowanych i jest przepisem szczególnym, który winien być stosowany w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę (również przy wznowieniu takiego postępowania), II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), polegające na wykroczeniu poza granice orzekania wyznaczone zakazem reformationis in peius i w konsekwencji wydanie wyroku na niekorzyść strony skarżącej, w sytuacji, gdy nie zaszły podstawy do odstąpienia od zakazu reformationis in peius; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 147 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że w przypadku wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, badanie legitymacji procesowej wnioskodawcy następuje po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, poprzedzonego wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony), podczas gdy odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. S. wnosząc o jej oddalenie w całości jako nie mającej usprawiedliwionych podstaw, a także o zasądzenie od skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. polegającym na wykroczeniu poza granice orzekania wyznaczone zakazem reformationis in peius i w konsekwencji wydanie wyroku na niekorzyść strony skarżącej, w sytuacji, gdy nie zaszły podstawy do odstąpienia od zakazu reformationis in peius. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, a także decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Sąd pierwszej instancji dostrzegając uchybienia natury procesowej i uchylając wskazane powyżej decyzje nie zdeterminował kierunku rozstrzygnięcia organów ponownie rozpatrujących sprawę. Jak podnosi się w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego zakaz reformationis in peius nie wiąże sądu w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności z powodu uchybień procesowych, ponieważ w takiej sytuacji sąd nie może z całą pewnością ustalić, czy jego ocena prawna pogorszy w przyszłości sytuację prawną skarżącego. (por. J.P.Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 4, art. 134 Nb. 10). Niepewność co do przyszłego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej dostrzegł również autor skargi kasacyjnej podnosząc, że ponowne rozstrzygnięcie powoduje dla strony jedynie "ryzyko niekorzystnego rozstrzygnięcia i pogorszenia jej sytuacji prawnej". Istotnym jest przy tym, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacji prawnej, która wskazywałaby na konieczność wydania niekorzystnej dla skarżącej spółki decyzji, co mogłoby uzasadniać zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art.3 § 1 i art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 147 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Wniosek o wznowienie postępowania rodzi obowiązek, gdy nie zachodzą warunki wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie o wszczęciu postępowania nie może natomiast rozstrzygać sprawy wznowienia postępowania. Otwiera ono jedynie postępowanie w sprawie co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Słusznym jest stanowisko, że stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 p.p.s.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 listopada 1987 r., I SA 1326/89, ONSA 1987, Nr 2, poz. 80). Tym samym, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, niewadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ustalenie czy zaistniała jedna z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i stanowiącym "szczególną formę czynności wszczęcia postępowania, wymaganą przepisami procesowymi, odmiennie od innych administracyjnych postępowań zwykłych lub nadzwyczajnych". Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tejże ustawy, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że krąg podmiotów uznanych za strony w postępowaniu wznowieniowym winien być ustalany w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., podczas gdy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, znacznie zawęża krąg podmiotów legitymowanych i jest przepisem szczególnym, który winien być stosowany w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę (również przy wznowieniu takiego postępowania). Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy uznał, że katalog podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego winien być ustalany według kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Celnym było w tym zakresie przytoczenie poglądu doktryny, zgodnie z którym uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie. Podobne stanowisko zostało również zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 334/99, LEX Nr 54133. Kwestie natomiast na które powołuje się autor skargi kasacyjnej dotyczą legitymowania się interesem prawnym, co będzie ewentualnie przedmiotem badania na kolejnym etapie postępowania wznowieniowego. Z tych względów, skoro tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania A.S. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem żaden z przepisów Działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie wnosił skargi kasacyjnej.