II SA/Łd 902/08

Dnia 20 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi Ł. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] Nr [...] – obie decyzje w części rozstrzygającej o odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę; 2. oddala skargę w pozostałej części. II SA/Łd 902/08 UZASADNIENIE Ł. N. złożył 8 maja 2007 roku w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, w którym zadeklarował następujące grupy upraw: - JPO (ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej) - na działce rolnej B o powierzchni 1,05 ha, - UPO (ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej) – na działkach rolnych A, D o łącznej powierzchni 2,52 ha, - PZ (ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych) - na działkach rolnych C, E, F, G o łącznej powierzchni 1,40 ha. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przyznał Ł.N. jednolitą płatność obszarowa (JPO) oraz płatność uzupełniająca (UPO). Jednocześnie organ odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni rośli przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) z uwagi na brak zarejestrowanych na wnioskodawcę w okresie referencyjnym zwierząt. Na podstawie rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i oświadczenia wnioskodawcy z 20 listopada 2007r. organ ustalił, że w okresie referencyjnym wnioskodawca nie był posiadaczem zarejestrowanych zwierząt. W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. N. wskazał, że to on jest właścicielem gospodarstwa, przekazanego mu już w 1991 roku, natomiast błędnie wpisano jako właściciela bydła jego dziadka C. N., obecnego w obejściu podczas kolczykowania bydła. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą przyznania płatności zwierzęcych są przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051), w brzmieniu sprzed 15 marca 2008 roku. Płatność zwierzęca jest jedną z płatności uzupełniających wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy, a szczegółowe warunki jej przyznawania zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. z 2007 roku, Nr 46 poz. 309, ze zm., dalej powoływanym jako rozporządzenie). W myśl § 4 ust.1 pkt 1) rozporządzenia płatność zwierzęca przysługuje, jeżeli rolnik w okresie referencyjnym, tj. od dnia 1 kwietnia 2005 roku do dnia 31 marca 2006 roku był posiadaczem zwierząt, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych. Na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, prowadzonym w systemie informatycznym organ I instancji trafnie ustalił, że Ł. N. nie był w okres referencyjnym posiadaczem zwierząt, natomiast pierwsze zwierzęta zostały przez niego zgłoszone do rejestru dopiero w dniu 3 października 2006r., a więc już po okresie referencyjnym. Organ odwoławczy odwołał się również do treści oświadczenia z dnia 26 listopada 2007 roku, w którym wnioskodawca przyznał, że w okresie referencyjnym nie był posiadaczem zarejestrowanych zwierząt. Wnioskodawca nie przedstawił również zaświadczenia wskazującego, iż w okres referencyjnym był posiadaczem koniowatych. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Ł. N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wydanie orzeczenia zobowiązującego ARiMR w W. do przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, rozważenie możliwości dokonania analogicznej płatności wstecz - także za lata ubiegłe, tj. za 2005 i 2006 rok oraz uznanie wiarygodności złożonych wyjaśnień. Podał również, iż przejął gospodarstwo rolne z inwentarzem od dziadka C. N., sprawuje pieczę nad stadem. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania jako świadka jego dziadka – C. N. Skarżący podniósł argumenty tożsame z argumentami odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W ocenie organu odwoławczego zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego należy uznać za bezzasadny, bowiem okoliczności faktyczne sprawy, przedstawione przez organy obu instancji pokrywają się ze stanem faktycznym przedstawionym przez stronę w treści skargi. Ponadto organ wskazał, że płatność zwierzęca została wprowadzona ustawą z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i jest przyznawana rolnikom od 2007 roku. Brak jest zatem podstaw prawnych, które umożliwiałyby przyznanie tej płatności za lata ubiegłe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) - w dalszej części zwanego rozporządzeniem. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, odmowa przyznania skarżącemu "płatności zwierzęcej" nastąpiła na skutek braku spełnienia przez niego przesłanek przyznania płatności. Przesłanki te wynikają z treści § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje jeżeli rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 roku do dnia 31 marca 2006 roku był posiadaczem bydła (...), które w tym okresie było wpisane lub zostało przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Z powyższego wynika, iż przesłankami przyznania płatności zwierzęcej jest wymóg, aby rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 roku do dnia 31 marca 2006 roku był posiadaczem bydła oraz konieczność, aby posiadane przez rolnika w okresie referencyjnym zwierzęta były w tym okresie wpisane do rejestru zwierząt oznakowanych bądź przez tego rolnika w tym okresie do rejestru zgłoszone. Ocenie podlega zatem fakt posiadania zwierząt przez wnioskodawcę w określonym czasie oraz ich zarejestrowanie . Rozporządzenie nie zawiera definicji posiadacza zwierząt. W ustawie z dnia 2 kwietnia 2004r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz U. Nr 91, poz. 872 z późn. zm.) w art. 2 ust.1, zawierającym definicje używanych w ustawie określeń w pkt 11 wskazano, że posiadaczem bydła jest podmiot, o którym mowa w art. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1760/2000 z 17 lipca 2000r., ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczącego etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz.U.UE.L 00.204.1) . Z kolei zgodnie z art. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1760/2000 ten podmiot to "dozorca" i oznacza osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za zwierzęta, na stałe lub tymczasowo, w tym także w czasie transportu oraz na rynku. Posiadaczem jest zatem przede wszystkim osoba faktycznie sprawująca w okresie referencyjnym władztwo, pieczę nad zwierzętami. Takie ujęcie posiadacza zwierzęcia jest zgodne z ujęciem cywilistycznym. Zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) posiadaczem rzeczy (w przedmiotowej sprawie zwierząt) jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Stwierdzić zatem należy, iż w świetle § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia "posiadaczem" jest przede wszystkim osoba faktycznie sprawująca w okresie referencyjnym władztwo nad zwierzętami, a nie osoba ujawniona w rejestrze zwierząt oznakowanych jako posiadacz zwierząt. Z kolei druga przesłanka zastosowania § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – wpisanie zwierząt do rejestru - jest spełniona, gdy zwierzęta figurowały w rejestrze w tym czasie. Nie jest natomiast zdaniem sądu konieczne, aby tego wpisu dokonał wnioskodawca. Poza sporem natomiast jest, że wnioskodawca nie dokonał zgłoszenia. Stwierdzić należy, że organ odwoławczy dokonał niewłaściwej interpretacji § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przyjmując, iż warunkiem uzyskania płatności jest wpisanie przez wnioskodawcę lub zgłoszenie przez niego faktu posiadania do rejestru zwierząt (str. 4 decyzji u góry podkreślone). Jak wynika z wcześniejszych rozważań przesłanką uzyskania płatności jest: faktyczne posiadanie zwierząt oraz warunek zarejestrowania tych zwierząt w rejestrze zwierząt. Choć art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt wymaga ujawnienia w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych danych dotyczących posiadaczy zwierząt gospodarskich, to jednak § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie wprowadza wymogu, aby uprawnionym do otrzymania płatności był tylko ten posiadacz zarejestrowanych zwierząt, który sam jest wpisany do rejestru zwierząt. Powyższego wymogu nie wprowadza również art. 21 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dotyczący przekazywania gospodarstw. Z literalnego brzmienia art.21 § 1ustawy wynika jedynie, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego płatności, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu, jeżeli spełnione zostaną dwa warunki - przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, przejmujący złoży wniosek do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Również w pozostałych paragrafach art. 21 powołanej ustawy nie ma wymogu, aby to przejmujący gospodarstwo był ujawniony w rejestrze zwierząt oznakowanych. Za taką wykładnią §4 rozporządzenia przemawia także charakter uregulowań unijnych dotyczących polityki rolnej. Z uregulowań zawartych we wspólnotowych aktach prawnych stanowiących realizację wspólnej polityki rolnej wynika, że wsparcie finansowe rolników i wszelkie dopłaty do produkcji rolnej z założenia mają charakter przedmiotowy. Odnoszą się przede wszystkim do gospodarstwa rolnego i produkcji rolnej. Stąd uprawnienia do dopłat idą w ślad za gospodarstwem. Reasumując powyższe rozważania należy przyjąć, iż zgodnie z §4 rozporządzenia wymóg wpisania zwierząt jest spełniony, gdy figurowały one w rejestrze w okresie referencyjnym, niezależnie od tego, czy wskazany był właściciel gospodarstwa, czy jego poprzednik. Konsekwencją błędnej wykładni przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest niewłaściwie ustalenie przez organ II instancji stanu faktycznego. Organ odwoławczy, ograniczając się do stwierdzenia, iż wnioskodawca nie figurował w rejestrze jako właściciel zwierząt wnioskował, iż nie był on ich posiadaczem Mając na względzie powyżej dokonaną przez Sąd wykładnię powołanego przepisu, organy administracji winny przede wszystkim ustalić, czy skarżący był w okresie referencyjnym osobą faktycznie sprawującą władztwo nad zwierzętami. Nie jest wystarczające odwołanie się do zapisu rejestru. Natomiast oświadczenie skarżącego z listopada 2007 należy ocenić w kontekście jego wyjaśnień, iż było ono potwierdzeniem, że nie figuruje jako posiadacz w rejestrze. Organy zobowiązane był dokonać oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie tylko danych zawartych w komputerowej bazie danych, ale również przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, jak chociażby aktu notarialnego dokumentującego przejęcie przez niego gospodarstwa od C. N., rozważyć przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze (wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka C.N.), czy dowodu z wyjaśnień skarżącego związanych z dokumentami załączonymi już w toku postępowania odwoławczego, dotyczącymi przekazywania zwierząt. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżącemu umożliwiono ustosunkowanie się do tych dokumentów, co stanowi naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 §2 k.p.a.). Podkreślenia wymaga fakt, że obowiązek dokonania przez organ administracji oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika zarówno z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i jest szczególnie zaakcentowany w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W celu realizacji zasady prawdy obiektywnej, art. 75 § 1 k.p.a. wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższa zasada jest również podkreślona we wspomnianym art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powołany przepis stanowi bowiem, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej (...) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy dokonując nieprawidłowej interpretacji naruszył § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007r., co miało wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, wobec niedokonania oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie zapoznania z nim skarżącego uchybił przepisom procesowym - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winne będą uwzględnić dokonaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu interpretację przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia przesłanek zastosowania powołanego przepisu, to znaczy - czy wnioskodawca w okresie referencyjnym był posiadaczem zwierząt oraz czy zwierzęta te w tym okresie były wpisane do rejestru zwierząt oznakowanych. Przeprowadzając postępowanie dowodowe organ winien mieć na względzie przedstawione przez Sąd wskazania oraz reguły wyrażone w cytowanych powyżej art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, pamiętając ponadto o treści art. 107 § 3 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska. Organy winne również rozważyć zmian stanu prawnego. Postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, w związku z tym należy rozważyć, czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie znajdzie zastosowania przepis art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2008 r., Nr 44, poz. 262). Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił decyzję organu II instancji oraz decyzję ją poprzedzająca – obie w części rozstrzygającej o odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę. Z uwagi na to, że w pozostałej części decyzje organów administracji są dla skarżącego korzystne, Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 151. Oddaleniu podlega też żądanie przyznania płatności za lata wcześniejsze. Jak trafnie zauważył organ, płatność zwierzęca została wprowadzona ustawą z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i jest przyznawana rolnikom od 2007 roku. Brak jest zatem podstaw prawnych, które umożliwiałyby przyznanie tej płatności za lata ubiegłe. Ponadto podstawę do podjęcia przez organ działań stanowił wniosek z 2007 roku, który nie dotyczył płatności za lata poprzednie. TG