II SA/Gl 1007/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009r. sprawy ze skargi K. S. i G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...] r.nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w G., na podstawie art. 47 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229), nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...], stanowiącego własność L. i H. W., w terminie do [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że wyniki wizji w terenie oraz wnioski ekspertyzy sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę J. W. prowadzą do wniosku, że ze względu na wiek i zakres uszkodzeń, remont budynku jest ekonomicznie nieuzasadniony. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., aktualną właścicielką nieruchomości, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] i umowy działu spadku z dnia [...] r., jest K. S.. W § 1 umowy działu spadku zapisano, że będąca jej przedmiotem parcela nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym murowanym, nie zamieszkałym od [...] r. i murowanym budynkiem gospodarczym, które decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r.nr [...] przeznaczone zostały do rozbiórki ze względu na wiek i zakres uszkodzeń, przy czym rozbiórka nie została dokonana, ponieważ budynek mieszkalny jest w zabudowie bliźniaczej i jego rozbiórka spowodowałaby zagrożenie dla drugiej części bliźniaka. Jak wynika z materiału sprawy, w szczególności z pisma [...] S.A. [...] z dnia [...] r. nr [...] skierowanego w związku ze sprawą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., budynki przy ul. [...] w [...], oznaczone nr [...] i [...] są zbliźniaczone. W aktach znajdują się dwa orzeczenia Okręgowej Komisji [...] w G. Jedno z dnia [...]r., nr [...] dotyczące szkody górniczej w budynku położonym w P. przy ul. [...], wydane z wniosku W. i A. P. przeciwko [...] i drugie orzeczenie również z dnia [...] r. o analogicznym nr [...], wydane z wniosku H. W. przeciwko [...] o naprawienie szkody w budynku przy ul. [...]. W uzasadnieniu obu tych orzeczeń stwierdzono takie same następstwa szkód górniczych i ustalono, że ich naprawienie poprzez przywrócenie stanu poprzedniej użyteczności nie jest technicznie i gospodarczo uzasadnione, w związku z czym naprawienie szkody nastąpi poprzez wypłacenie odszkodowania za budynek. W przywołanym wyżej piśmie [...] z dnia [...] podano, że przed wydaniem w stosunku do budynków nakazu rozbiórki, przydzielono współwłaścicielom i lokatorom mieszkania zastępcze. W pierwszej kolejności K. S. i G. S. zwrócili się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r.nr [...], dotyczącej budynku nr [...]. Wniosek ten został załatwiony odmownie ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], w której przyjęto, że przedmiotowa decyzja dotycząca nakazu rozbiórki nie jest dotknięta żadną z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W drugiej kolejności K. S. i G. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o uchylenie decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r.nr [...]. Podali, że budynek był cały czas użytkowany i zamieszkany, najpierw przez zmarłą babcię, a następne przez rodziców. Budynek ten stanowi całość z budynkiem oznaczonym nr [...], również cały czas użytkowanym. Wnioskodawcy podali, że zamierzają zamieszkać w budynku objętym nakazem rozbiórki na czas planowanej budowy nowego domu, uzyskali już pozwolenie na budowę, pozytywnie uzgodnione z organem nadzoru górniczego, z czego wnioskują, że przesłanki nakazanej rozbiórki są nieaktualne. Nie istnieje możliwość zalania działki, skoro wyrażono zgodę na jej zabudowę. Ten ostatni argument odnosi się do przekonania wnioskodawców, wyrażonego w późniejszych pismach, że nakaz rozbiórki został wydany w związku z planowaną, ale nie zrealizowaną rozbudową zbiornika wodnego [...]. Z dołączonej do akt sprawy kopii aktu notarialnego z dnia [...] r. dotyczącego umowy działu spadku wynika, że rodzice wnioskodawczyni, L. i H. W. w dacie jej zawierania mieszkali w G., przy ul. [...]. Natomiast z pisma Urzędu Gminy w G. z dnia [...] r. wynika, że osoby te, wraz z J., K. i L. S. były ówcześnie zameldowane w budynku przy ul. [...] w P. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i zebraniu materiału zgromadzonego w aktach, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r., nakazującej L. i H. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. W podstawie prawnej podano przepisy art. 154 § 2 w związku z art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że nakaz rozbiórki nie był wydany w związku z planowaną rozbudową zbiornika wodnego, lecz z powodu złego stanu budynku, który nie nadawał się do remontu, co potwierdza materiał sprawy. W konsekwencji tego stanu, lokatorzy zostali przekwaterowani a Kopalnia przydzieliła im mieszkania zastępcze. Podkreślono, że ze względu na stan obiektu, musi on zostać niezwłocznie rozebrany. W odwołaniu od decyzji K. i G. S. podnieśli, że protokół oględzin budynku oraz ekspertyza, o jakich mowa w decyzji nakazującej rozbiórkę, nie mówią nic o uszkodzeniach budynku i zagrożeniu życia. Budynek jest zabezpieczony przed szkodami górniczymi (kotwienia). Przez [...] lat użytkowania budynek nie uległ zawaleniu, co potwierdza, że nie był uszkodzony w takim stopniu, jak to stwierdzono w protokole oględzin i ekspertyzie. Zarzucili, że ówcześnie ekspertyza ta winna być zlecona przez właściciela budynku, nie przez Kopalnię. Mieszkania zastępcze zostały natomiast przydzielone po powodzi w latach [...] i [...]. Zarzucono, że przed wydaniem decyzji organ nadzoru nie przeprowadził oględzin i nie ustalił aktualnego stanu technicznego. Podnieśli, że zmiana decyzji leży w słusznym interesie wnioskodawców, albowiem obiekt nadaje się do użytkowania. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podając w podstawie prawnej art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. uzależniona jest od spełnienia kilku przesłanek. Decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki została wydana nie ze względu na planowana budowę zbiornika wodnego, lecz ze względu na zły stan obiektu. Lokatorzy zostali wykwaterowani a budynek od [...] r. nie był zamieszkany, co strony potwierdziły w umowie działu spadku. Brak jest podstaw do żądania przeprowadzenia ponownych oględzin i ekspertyzy technicznej budynku, praktyka taka skutkowałaby ponownym, niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Organ stwierdził, że uchylenie decyzji o rozbiórce budynku będącego w bardzo złym stanie technicznym, po otrzymaniu mieszkań zastępczych i odszkodowania za budynek, pozostaje w rażącej sprzeczności z interesem społecznym, stanowi bowiem premię dla osób, które przez [...] lat nie wykonały nałożonego obowiązku. W skardze do sądu administracyjnego K. S. i G. S. wnieśli o stwierdzenie, że decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem prawa. Podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty oraz dodali, że art. 155 uzależnia zmianę lub uchylenie decyzji alternatywnie od przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Słusznym interesem skarżących jest umożliwienie im zamieszkania w budynku. Wobec braku mieszkań bezdusznym jest nakazywanie rozbiórki budynku w dobrym stanie technicznym. Wypłata odszkodowania nie pozbawia tytułu do budynku a to, że dla kopalni nieopłacalny był jego remont nie oznacza, że właściciele nie mogą go wyremontować. Skarżący dołączyli opinię biegłego rzeczoznawcy z [...] r. dotyczącą możliwości użytkowania budynku, fotografie oraz dwa zaświadczenia Wójta Gminy G. z [...] r. o zapisach planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki, aktualnego oraz poprzednio obowiązujących. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W reakcji na odpowiedź organu, w piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący ponownie zanegowali, aby przydziały mieszkań osobom zamieszkałym w budynku pozostawały w związku z orzeczonym nakazem rozbiórki. Podtrzymali, że były one skutkiem powodzi z lat [...]. Nie zgodzili się także ze stanowiskiem, że fakt zamieszkiwania budynku nie ma znaczenia. Podnieśli, że decyzja o nakazie rozbiórki została wydana z naruszeniem art. 47 prawa budowlanego z roku 1974, albowiem budynek nie był zniszczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy skarżącym wyjaśnić, że sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, z pominięciem względów o charakterze ekonomicznym czy słusznościowym. Tylko zatem skuteczny zarzut naruszenia przez organy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonych aktów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przekonaniu Sądu do takich naruszeń w badanym przypadku nie doszło. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem badania, zarówno przez organy, jak i przez Sąd, nie była prawidłowość decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r. Z tego względu brak jest podstaw do weryfikowania w niniejszym postępowaniu, czy decyzja ta została wydana zgodnie z prawem. Te kwestie były przedmiotem badania w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia jej nieważności. Wnioskiem, który zainicjował postępowanie w kontrolowanym przypadku, skarżący zwrócili się o uchylenie decyzji ostatecznej. Rozstrzygnięcia odmawiające uwzględnienia tego wniosku są przedmiotem kontroli Sądu. Kodeks postępowania administracyjnego zna szczególne tryby wzruszania decyzji administracyjnych, uregulowane w rozdziale 13 kodeksu. Do trybów tych należą: uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji. Do uchylenia lub zmiany decyzji zastosowanie znajdują art. 154 i 155 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że tryb przewidziany w art. 145 i 155 k.p.a. znajduje zastosowanie także do decyzji prawidłowych, zatem uchylenie lub zmiana decyzji w oparciu o art. 145 lub 155 nie jest uzależnione od wykazania, że decyzja była wadliwa. Ze względu na fakt, że będąca przedmiotem wniosku decyzja nakładała obowiązek na jej adresatów, do rozpatrzenia wniosku o jej uchylenie zastosowanie znajduje art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zarówno skarżący jak i organy koncentrowały się w swych rozważaniach na przesłance interesu. Tymczasem jest to jedna z okoliczności, które warunkują dopuszczalność zmiany lub uchylenia decyzji. Przepis art. 155 k.p.a. jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w nim słowa "może". Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla określenia dopuszczalności posłużenia się nim przez organ w celu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Organ orzekający na podstawie art. 155 k.p.a. niewątpliwie ma obowiązek rozważyć celowość uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej, dokonać "ważenia" interesu publicznego i indywidualnego. Ze względu na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może on jednak mieć zastosowania w stosunku do wszystkich decyzji ostatecznych. W szczególności należy przyjąć, że procedura weryfikacji decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., nie może mieć zastosowania do decyzji związanych, orzekających o nałożeniu obowiązku. Jeśli z przepisów prawa wynika, że w danej sytuacji organ jest zobowiązany nałożyć ściśle określony obowiązek, to nie jest dopuszczalne następnie weryfikowanie takiego rozstrzygnięcia poprzez odwoływanie się do kategorii interesu i pozostawianie istnienia obowiązku uznaniu organu. Należy uznać, że przepisy przewidujące obligatoryjne nałożenie przez organ określonego obowiązku są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 155 k.p.a, sprzeciwiającymi się uznaniowemu uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. Wyrażone powyżej stanowisko pozostaje w korelacji z formułowaną w orzecznictwie i nauce prawa tezą, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana możliwością prowadzenia postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (II OSK 405/05, LEX nr 196453), zasadność zastosowania artykułu 155 k.p.a. w sprawie należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Tym samym zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Wskazana konieczność potwierdza, że w sytuacji gdy będąca przedmiotem postępowania decyzja ostateczna ma charakter związany, nie jest możliwe dokonanie jej weryfikacji w oparciu o art. 155 k.p.a. Decyzja ostateczna, o uchylenie której ubiegali się skarżący, została wydana na podstawie art. 47 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis ten przewidywał, że jeśli nie użytkowany, zniszczony lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ wezwie właściciela do rozbiórki tego obiektu i uporządkowania terenu oraz określi termin przystąpienia do tych prac i ich ukończenia. Wezwanie, o jakim mowa w tym przepisie, następowało w formie decyzji a organ był zobowiązany takie wezwanie wystosować w sytuacji określonej w hipotezie normy. Podjęcie działania w tym zakresie nie było zatem pozostawione uznaniu organu. W konsekwencji uznać należy, że decyzja ta nie mogła zostać uchylona na podstawie art. 155 k.p.a. Jakkolwiek z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby podniesione kwestie były przez organ rozważone, uchybienie to nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji, albowiem w ocenie Sądu nie miało ono wpływu na wynik sprawy, bez względu na podaną argumentację za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie odmawiające uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej orzekającej nakaz rozbiórki budynku. Jednocześnie należy wskazać organowi odwoławczemu, że zgłoszone przez niego żądanie zasądzenia zwrotu kosztów nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.