VII SA/Wa 1928/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. W. i P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania budowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. W. i P. W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 118 ze zm.) odmówił wstrzymania budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że z wnioskiem z dnia 30 czerwca 2008r. M. W. i P.W. wystąpili o wstrzymanie budowy przedmiotowego budynku. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 sierpnia 2008r. ustalono, że od dnia poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniu 5 czerwca 2008r. na tej nieruchomości wykonano jedynie roboty związane z niezbędnym zabezpieczeniem realizowanego obiektu przed działaniem czynników atmosferycznych. Roboty zabezpieczające polegały na pokryciu papą dachu i wstawieniu stolarki okiennej. Miejscowo rozprowadzona instalacja elektryczna wewnątrz budynku została według oświadczenia kierownika budowy wykonana w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podczas kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych oraz zaistnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Teren budowy był wygrodzony przed dostępem osób nieupoważnionych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. W. i P. W., decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołując się na wyniki kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu 5 czerwca 2008r. stwierdził, że inwestor nie prowadził robót budowlanych oraz nie istniało zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W ocenie organu odwoławczego po uchyleniu przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...], inwestorzy wykonali w przedmiotowym budynku jedynie roboty związane z niezbędnym zabezpieczeniem realizowanego obiektu przed działaniem czynników atmosferycznych tj. pokrycie papą dachu i wstawienie stolarki okiennej. Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że "w świetle Prawa budowlanego nie mogą one zostać uwzględnione, a sposób załatwienia sprawy warunkują odpowiednie przepisy Prawa budowlanego". Zdaniem organu odwoławczego bezzasadnym jest wydawanie postanowienia o wstrzymywaniu robót budowlanych bowiem samo uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę skutkuje wstrzymaniem robót budowlanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i P. W. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6 i 7 kpa, art. 11 kpa, art. 77 kpa art.80 kpa, art. 107 § 3 kpa oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 64 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej bowiem inwestycję rozpoczął na podstawie nieostatecznej decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...], która została następnie uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Oznacza to, zdaniem skarżących, iż jedyną prawnie uzasadnioną i dopuszczalną decyzją jaka powinna zostać wydana w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę w trybie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego i takiego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oczekiwali od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy zdaniem skarżących powinien był "ustalić rzeczywisty stan faktyczny sprawy i dokonać subsumcji właściwej normy prawnej pod ten stan. Tymczasem WINB zupełnie bezzasadnie stanął na stanowisku, że jest to postępowanie w sprawie wstrzymania budowy, dlatego też w żaden sposób nie ustosunkował się do konieczności rozbiórki samowoli budowlanej jaką jest budynek". W ocenie skarżących zaskarżona decyzja stanowi przyzwolenie na prowadzenie robót budowlanych i zagospodarowanie terenu w sposób naruszający interes prawny skarżących gdyż inwestor zabudowuje działkę w odległości mniejszej niż wymagane 4 m od granicy sąsiedniej działki skarżących. Skarżący podnieśli również, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. Skarżący zakwestionowali charakter prac budowlanych o których mowa w protokole czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 sierpnia 2008r. Zdaniem skarżących prace te były de facto robotami budowlanymi, a nie pracami zabezpieczającymi. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Organy nadzoru budowlanego pismo skarżących z dnia 30 czerwca 2008r. potraktowały błędnie jako wniosek o wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego podczas gdy skarżący wnosili o "natychmiastowe wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą to decyzję bezprawnie uprawomocnił Prezydent [...] pomimo wniesionego przez nas odwołania". W piśmie z dnia 30 czerwca 2008r. skarżący podkreślali, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] natomiast inwestor pomimo braku pozwolenia na budowę realizuje inwestycję z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Z treści pisma skarżących z dnia 30 czerwca 2008r. wynika, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] powinien podjąć odpowiednie działania, których skarżący oczekują. W ten sposób zinterpretowana treść pisma z dnia 30 czerwca 2008r. znajduje swoje potwierdzenie w odwołaniu skarżących i piśmie pełnomocnika skarżących. W piśmie z dnia 30 września 2008r. radca prawny A. W. wskazując na rozpoczęcie budowy pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę podkreślił, że "w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem prawa budowlanego przewidzianym w art. 50 ustawy Prawo budowlane, a z karygodną obrazą art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane". W tym stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego miały obowiązek przeprowadzić stosowne postępowanie . W stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zawsze będzie objęte hipotezą art. 48 ust 1, gdyż nie jest prawnie dopuszczalne wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor rozpocznie roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z punktu widzenia formalnego inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem odwołanie od decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] złożone w wymaganym terminie i przez uprawnioną do tego stronę postępowania. Okoliczność, iż na decyzji z dnia [...] figuruje pieczęć stwierdzająca jej ostateczność nie powoduje bowiem sytuacji, iż decyzja ta posiada walor ostateczności. Pieczęć ta może mieć jedynie znaczenie dla oceny działań inwestora, który nie może ponosić odpowiedzialności za błędy urzędnika organu I instancji. Chyba, że z okoliczności postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy ścigania będzie wynikał współudział pracowników inwestora w dokonanym czynie przestępczym. Jednakże inwestor w toku prowadzonych prac budowlanych, posiadał informację o złożonym przez P. W. odwołaniu, bowiem z pewnością Prezydent [...] przesyłając odwołanie do Wojewody [...], doręczył mu odpis tego pisma. A więc nie z datą decyzji odwoławczej, a z dniem otrzymania pisma przesyłającego odwołanie inwestor powziął wiadomość, iż decyzja Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna. Natomiast wydanie decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę [...] w dniu [...] spowodowało, iż w obiegu prawnym brak było nawet nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji przy ul. [...] w W. Brak zaś decyzji o pozwoleniu na budowę nakazywał organom nadzoru budowlanego obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego bądź z punktu widzenia art. 48 Prawa budowlanego bądź też art. 50 Prawa budowlanego. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, iż organy nadzoru budowlanego uznały raczej potrzebę zastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r. Zadziwiający jest więc w tej sytuacji brak postanowienia wydanego na podstawie tego przepisu. Jeżeli budowa nie została zakończona, a brak jest pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymać roboty budowlane, bez względu na to, czy są one prowadzone aktualnie, czy też nie i podjąć dalsze działania w sprawie. W nadesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego aktach sprawy znajdują się kopie decyzji obu instancji organów architektoniczno – budowlanych o pozwoleniu na budowę. Wynika z tego, iż organy nadzoru budowlanego miały świadomość samowoli budowlanej wykonywanej przez inwestora po dniu 28 marca 2008r, a być może i wcześniej. Nie zbadano jakie prace zostały przez inwestora wykonane z pewnością samowolnie po tym terminie. W sytuacji tylu kontroli przeprowadzonych przez przedstawicieli organów nadzoru budowlanego na miejscu budowy, zastanawiający jest brak podstawowych działań jakim byłoby ustalenie w organach architektoniczno – budowlanych czy decyzja I instancyjna o pozwoleniu na budowę jest ostateczna. Samo zresztą przyjęcie, iż budowa przy ul. [...] w W., jest "przypadkiem innym niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1" – a więc, że spełnia warunki określone w art. 50 i 51, wzbudza zastrzeżenia. Przyjmując bowiem formalnie, iż pozwolenie na budowę nigdy nie uzyskało waloru ostateczności, można również uznać, iż do przedmiotowej inwestycji winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego. I z takim właśnie wnioskiem, w ocenie Sądu zwrócili się do organów nadzoru budowlanego skarżący. To organy nadzoru winny przeprowadzić dokładne ustalenia prawidłowości prowadzonej budowy i w oparciu o nie, zastosować odpowiednie przepisy Prawa budowlanego. Skarżący podnoszą w swoich pismach również okoliczności dotyczące naruszenia realizowaną inwestycją przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Ich zdaniem obiekt mający okna we wszystkich czterech ścianach budynku usytuowany został w odległościach 3,04 m, 3,16, 3,12 i 3 m od granic sąsiednich nieruchomości. Organy nadzoru budowlanego w ogóle ten problem pominęły w swych rozważaniach. Te wszystkie kwestie wskazują, iż przy rozpoznawaniu sprawy organy nadzoru budowlanego naruszyły zasady określone w art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Również treść uzasadnień obu decyzji zdaniem Sądu administracyjnego nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i 3 kpa. Motywy decyzji administracyjnej obejmować winny uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia i przedstawiać kryteria jakimi kierował się organ podejmując decyzję, winny nawiązywać w swoich ocenach wprost do stanu faktycznego istotnego w sprawie, w tym zajmować również stanowisko organu względem argumentacji strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2009r. (nieprawomocny) sygn. akt VII SA/Wa 936/08 uchylił decyzję kasacyjną Wojewody [...] z [...]. Tym samym powróciła do obiegu prawnego nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z [...]. Jednakże uchylenie decyzji kasatoryjnej nastąpiło tylko z uwagi na błędy procesowe, nie zaś merytoryczne. W ocenie Sądu wskazane w niniejszym uzasadnieniu liczne i rażące naruszenia prawa procesowego przez organy administracyjne, zarówno I jak i II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).