II SA/Lu 866/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za grunt zajęty pod ulicę oddala skargę. II SA/Lu 866/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] uchylił postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] w sprawie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 314 m2, zajęty pod ulicę P. i nr [...] o pow. 956 m2, zajęty pod ulicę S. w L. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 25 stycznia 2008 r. B. K., M. K. i A. J. wystąpiły o wypłatę odszkodowania za dwie działki położone w L., zajęte pod drogi publiczne: nr [...] o pow. 314 m2 i [...] o pow. 956 m2. Pismem z dnia 8 kwietnia 2008 r. organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawczynie, że zgodnie z przepisem art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną roszczenie o wypłatę odszkodowania wygasło po dniu 31 grudnia 2005 r. Następnie pismem z dnia 7 lipca 2008 r. wnioskodawczynie wystąpiły do Prezydenta miasta L. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za zajęte działki. Rozpoznając zażalenie na odmowę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie o odszkodowanie organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo stron postępowania oraz legitymacji wnioskodawczyń, podniósł także, że ustalenie i wypłata odszkodowania mogą być rozstrzygnięte dopiero po uzyskaniu decyzji wojewody, potwierdzającej przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Niemniej jednak prawidłowe jest stanowisko organu, że roszczenie wygasło oraz że organ nie może rozstrzygać o przywróceniu bądź odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, który określony został w ustawie. Organ stwierdził, że w przypadku złożenia wniosku po terminie postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Dlatego zaskarżone postanowienie należało uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie przywrócenia terminu. W skardze na powyższe postanowienie B. K. zarzuca, że jako spadkobierczyni właściciela działek zajętych pod drogi publiczne ma prawo do odszkodowania. Skarżąca uważa, że nie dotyczy jej termin składania wniosków określony w ustawie, ponieważ nie otrzymała decyzji wojewody o przejęciu gruntów wraz z pouczeniem o potrzebie złożenia wniosku o odszkodowanie. W tej sytuacji zdaniem skarżącej termin powinien być przywrócony, ewentualnie organ powinien potraktować jej wniosek jako złożony w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem rozstrzygnięcia organów był wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Przejście własności tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i wypłacania odszkodowań za zajęte nieruchomości reguluje art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Termin składania wniosków o odszkodowanie określony został w art. 73 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi: "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". Należy podkreślić, że przepis art. 73 ust. 4 był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (SK 11/02, opubl. z uzasadnieniem w OTK-A 2004/7/660) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oceniając zgodność z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 4 ustawy Trybunał podkreślił, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej w art. 73 ustawy było rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa. Trybunał wskazał, że art. 73 ust. 4 tworzy mechanizm regulujący wywłaszczanie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, który powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania. Prowadzi do tego zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie to pozostaje jednakże w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Ubocznie zauważyć należy, że także przepisy art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 5 poddane zostały kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się ich niezgodności z Konstytucją (por. wyroki w sprawie o sygn. P. 5/99 z 14 marca 2000 r., OTK ZU nr 2/2000, poz. 60 i w sprawie K 43/07, OTK-A 2008/1/8). Przepis art. 73 ust. 4 przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin jest więc terminem materialnym. Prawidłowe jest w tej sytuacji stanowisko organów, że termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy nie podlega przywróceniu w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przywrócenie terminu uregulowane w art. 58 k.p.a. jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę i ma zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych i to terminów dokonania czynności procesowych. Instytucji tej nie można stosować do terminów materialnoprawnych, takich jak termin dochodzenia roszczenia odszkodowawczego z art. 73 ust. 4 ustawy. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Organy administracji nie mogą więc orzekać o jego przywróceniu. Brak podstaw prawnych do orzekania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, określonego w art. 73 ust. 4 ustawy powoduje, że postępowanie administracyjne w tym zakresie nie może być wszczęte, a wszczęte podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Skoro zatem organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, prawidłowe było uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia tego organu odmawiającego przywrócenia terminu i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w zakresie przywrócenia terminu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Trafnie również podnosi organ, że po upływie terminu wskazanego w art. 73 ust. 4, a więc po dniu 31 grudnia 2005 r., wobec wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie, bezprzedmiotowe jest postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Nie istnieje bowiem przedmiot postępowania administracyjnego. Słusznie także zwraca uwagę organ drugiej instancji na popełnione przez organ pierwszej instancji uchybienia polegające na braku wyczerpujących ustaleń co do stanu prawnego działek, których dotyczył wniosek o odszkodowanie oraz legitymacji wnioskodawczyń. W sprawie brak także decyzji wojewody, stwierdzającej przejście wskazanych we wniosku nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Uchybienia te nie dają jednak podstaw do odmiennej oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wobec bezprzedmiotowości postępowania w zakresie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie przewidziane w art. 73 ustawy, wydane przez ten organ postanowienie, uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.