II OSK 876/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2045/08 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2045/08, oddalił skargę M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 maja 2008 r. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu wniosku Miasta St. Warszawa – Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, wydał decyzję znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji: "Budowa skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] z Trasą [...]" w W. (budowa "[...]" – odcinek [...] węzeł "[...]") wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej na terenie Dzielnic [...] i [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. P. wnosząc o: 1) uchylenie decyzji w części dotyczącej następujących działek: Pozycja [...], nr ewid. [...] o powierzchni 155 m2, obręb [...], nr kw [...], poprzednio KW [...], Pozycja [...], nr ewid. [...] o powierzchni 309 m2, obręb [...], nr kw [...], poprzednio KW [...], Pozycja [...], nr ewid. [...] o powierzchni 134 m2, obręb [...], nr kw [...], poprzednio KW [...], Pozycja [...], nr ewid. [...] o powierzchni 14 m2, obręb [...], nr kw [...], poprzednio KW [...], i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w tym rozważenia zawieszenia postępowania w stosunku do działek wymienionych w pkt 1 w zw. z potrzebą uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, 2) zwrot ¼ udziału w części nieruchomości o powierzchni 612 m2 położonej przy ul. [...] w W. dla której Sad Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...], w wykonaniu pkt 1, 3) zwrot części nieruchomości o powierzchni 153 m2 położonej przy ul. [...] w W., dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy – Mokotowa XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...], w wykonaniu pkt 1 na wypadek odmowy przez organ uwzględnienia wniosku z pkt 2. W uzasadnieniu odwołania informuje się, że decyzją Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] maja 1974 r. wywłaszczono przez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Dyrekcji budowy Trasy [...]" część nieruchomości o pow. 612 m2 położonej w W. przy ul. [...] nr [...] (KW nr [...]). Wywłaszczona część nieruchomości używana jest w inny sposób niż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r. Obecnie wydana decyzja Wojewody Mazowieckiego obejmuje działki wcześniej wywłaszczone i nie wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia. W związku z tym wywłaszczone działki o pow. 612 m2 kwalifikują się do zwrotu na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i jednocześnie przeznaczone są zaskarżana decyzją na realizację inwestycji drogowej. Konieczne jest podjęcie czynności prawnych, które zapewnią stronie ochronę jej interesu prawnego, aby nie została pozbawiona możliwości otrzymania odszkodowania z tytułu wymienionych działek. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnosząca odwołanie nie udowodniła, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Z akt sprawy nie wynika, iż jest ona właścicielką nieruchomości, na których zlokalizowana ma być inwestycja. Z decyzji Wojewody Mazowieckiego wynika natomiast, że działki nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...] o których jest mowa w odwołaniu nie są własnością M. P. Właścicielem tych działek zgodnie z ewidencją gruntów jest Skarb Państwa. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że odwołująca się nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P., domagając się jej uchylenia. Skarżąca wskazała, iż w wyniku wydania decyzji lokalizacyjnej, działki o nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...] na mocy art. 12 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U 2003 Nr 80, poz. 721 ze zm.) przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Tymczasem stanowiły one jej własność już wcześniej na mocy decyzji Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] maja 1974 r., w oparciu o którą wywłaszczono w/w nieruchomości o pow. 612 m2 pod budowę ulicy [...]. Po wywłaszczeniu używano jednak tych działek w sposób inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wskazała, że jako spadkobierczyni byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości przysługuje jej roszczenie o jej zwrot w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazał, iż w oparciu o decyzję lokalizacyjną wywłaszczeniu podlegać będą jedynie nieruchomości, które w dacie jej wydania nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Wskazał także, że wniosek skarżącej o zwrot spornych nieruchomości w oparciu o art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarty w odwołaniu, przekazał według właściwości do rozpoznania Prezydentowi m.st Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wyrokiem z dnia 30 października 2009 r. skargę za niezasadną wskazał, że stosownie do przepisu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (...). Poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wskazała normy prawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla niej określone prawa i obowiązki uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w niniejszej sprawie w charakterze strony. Takiego umocowania nie daje skarżącej przepis art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści tego przepisu wynika bowiem jedynie uprawnienie strony do wystąpienia z roszczeniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, oraz zastrzeżenie, iż nieruchomości te nie mogą być użyte na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd wskazał też, że w przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, iż objęte decyzją lokalizacyjną działki o nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...] o łącznej pow. 612 m2, z roszczeniem o zwrot których wystąpiła skarżąca, stanowiły w dacie wydania zaskarżanej decyzji własność Skarbu Państwa. Zostały one wcześniej wywłaszczone na mocy decyzji Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] maja 1974 r. pod budowę ulicy [...]. Przed wywłaszczeniem stanowiły zaś zdaniem skarżącej własność jej poprzedników prawnych. Okoliczność wystąpienia przez skarżącą z żądaniem zwrotu ww. nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w toku trwania postępowania o ustaleniu lokalizacji drogi w ocenie Sądu nie uzasadnia jednak przyznania skarżącej uprawnienia do bycia stroną tego postępowania. Decyzja lokalizacyjna zdaniem Sądu nie narusza praw skarżącej. Nie wywołuje ona bowiem bezpośredniego związku między sytuacją prawną skarżącej związaną z przysługującym jej uprawnieniem wynikającym z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych dopiero z dniem w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna oraz za odszkodowaniem, które ustalane jest w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Ewentualne kwestie odszkodowawcze, do których odnosi się skarżąca rozstrzygane są zatem w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a nie w toku postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Sąd I instancji podniósł także, iż decyzja lokalizacyjna nie wywołuje bezpośrednich skutków związanych ze zmianą przeznaczenia, zagospodarowania nieruchomości których dotyczy. Stanowi ona jedynie swoistego rodzaju promesę wskazującą na możliwość realizacji określonej w niej inwestycji na danym terenie. Dopiero zaś wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi skutki w postaci możliwości rozpoczęcia robót budowlanych. Tymczasem art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza jedynie ograniczenie w zakresie użycia takiej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. W oparciu o decyzję lokalizacyjną nie następuje jednak faktyczne użycie spornych nieruchomości na inny, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej cel. Określa ona jedynie, czy i pod jakimi warunkami dopuszczalna jest realizacja inwestycji drogowej na wskazanych w decyzji nieruchomościach. Sąd wskazał, że w tej sytuacji interes prawny skarżącej w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej, w sytuacji gdy nie legitymuje się ona prawem własności do nieruchomości objętych tą decyzją, a jedynie roszczeniem o ich zwrot, rozstrzyganym w odrębnym postępowaniu jest tylko i wyłącznie interesem faktycznym. Roszczenie o zwrot nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, nie może być źródłem interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Strona skarżąca ma interes faktyczny, który jednakże podlega ochronie na gruncie innego postępowania. Dlatego też, w ocenie Sądu, wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej, wynikającej z uprawnienia, jakie przysługuje jej na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem i tak, niezależnie od załatwienia tej sprawy administracyjnej, nie traci ona uprawnień do ochrony swych interesów na gruncie odrębnego postępowania administracyjnego, jakie toczy się w oparciu o ww. przepis. Dopiero w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia tej sprawy będzie ona mogła domagać się wydania decyzji odszkodowawczej w oparciu o stosowne przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Obecnie interes prawny skarżącej ma charakter przyszły i niepewny w tym znaczeniu, że roszczenie o ewentualny zwrot spornych nieruchomości nie zostało jeszcze rozstrzygnięte decyzją ostateczną. Jak wywiedziono powyżej słusznie organ odwoławczy uznał, iż skarżąca nie jest stroną postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej, gdyż nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie praz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.: 1) art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że na mocy tego przepisu nie przysługuje skarżącej interes prawny zgodnie z art. 28 k.p.a., a jedynie interes faktyczny, 2) art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez przyjęcie, ze decyzja lokalizacyjna nie narusza praw skarżącej w szczególności do uzyskania odszkodowania, 3) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez niedokonanie ceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami istotnymi w danej sprawie czyli art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącego o niemożności wywłaszczenia Skarbu Państwa przez siebie samego. Skarżąca wniosła na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem przepisy wskazane w petitum skargi, nie zostały naruszone zaskarżanym wyrokiem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie został skonkretyzowany przez wskazanie, który z przepisów wskazanych w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej, został naruszony przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami w rozpoznawanej sprawie, nie został naruszony ani przez błędną jego wykładnię, ani też przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż nie miał on zastosowania w tej sprawie i nie mógł mieć takiego zastosowania. Interesu prawnego skarżącej (art. 28 k.p.a.) w rozpoznawanej sprawie, nie można wywodzić z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też z przyszłych i niepewnych roszczeń o zwrot wywłaszczanej nieruchomości, gdyż są to dwa odrębne postępowania oparte na różnych przepisach prawa materialnego. Ewentualne roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie jest kwestią prejudycjalną dla wydania decyzji lokalizacyjnej w tej sprawie, gdyż nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca, zgodnie z zgromadzonym materiałem dowodowym, stanowi własność Skarbu Państwa, czemu nie zaprzecza też skarżąca. Przepis art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., którego naruszenie zarzucano w pkt 2 skargi kasacyjnej podobnie, jak art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, składa się z kilku jednostek redakcyjnych (ustępów), regulujących różne kwestie, nie można więc odnieść się do zarzutów, w których precyzyjnie nie określono, których jednostek ww. przepisów dotyczą. Niezależnie jednak od tego przepis art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w stanie faktycznym tej sprawy, nie dotyczy skarżącej, jako że w chwili wydania zaskarżanej decyzji, nie była właścicielką żadnej z nieruchomości objętych tą decyzją, czego też nie kwestionuje pełnomocnik skarżącej. Nie można więc było naruszyć zaskarżanym wyrokiem przepisu, który nie mógł mieć zastosowania do skarżącej w dacie orzekania. Tym samym przedwczesne i bezprzedmiotowe na tym etapie postępowania, są rokowania co do postępowania w sprawie odszkodowania dla skarżącej. Jako że przedmiotem zaskarżanej decyzji z dnia 22 sierpnia 2008 r. było umorzenie postępowania odwoławczego, zarzut zamieszczony w pkt 3 skargi kasacyjnej, wykracza całkowicie poza granice tej sprawy, nie może więc podlegać ocenie Sądu w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.