II OSK 1055/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1943/08 w sprawie ze skargi W. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1943/08) oddalił skargę W. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na wniosek W. M. z dnia [...] marca 2008 r. o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...], przenoszącej na rzecz A. i M. W. decyzję z [...] września 1986 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wg projektu indywidualnego oraz garażu zespolonego z budynkiem i basenu na nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], poinformował wnioskodawczynię, że nie znalazł podstaw w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Wojewoda wskazał, że organ administracji, właściwy w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji, wszczyna z urzędu postępowanie nieważnościowe wówczas, gdy w jego przekonaniu zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja będąca przedmiotem badania, dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto w jego ocenie przesłanka, na którą powołuje się wnioskodawczyni, a mianowicie okoliczność, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent Miasta Poznania stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] września 1990 r. decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest przesłanką o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a eliminacja z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] marca 2004 r. przenoszącej decyzję pozwolenia na budowę na nowy podmiot może nastąpić w postępowaniu wznowieniowym, przeprowadzonym z urzędu w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Odwołanie od powyższego pisma złożyła W. M., traktując to pismo jako decyzję administracyjną. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 157 § 3, art. 104, art. 107 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie można skutecznie wnieść jedynie od decyzji, jako rozstrzygnięcia o charakterze władczym. W ocenie organu, pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. nie zawiera określonych w art. 107 § 1 k.p.a., elementów koniecznych do uznania go za decyzję, ponieważ nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Jego zdaniem ww. pismo ma charakter informacyjny. Ponadto ocena wniosku, w której organ stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie może przybrać formy decyzji i nie jest zaskarżalna, za wyjątkiem szczególnych sytuacji określonych w przepisach prawa. Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania W. M. z dnia [...] czerwca 2008 r. od pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r., znak [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. M., wnosząc o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., a także art. 157 § 3, art. 104, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. W jej ocenie organ I instancji wydał rzeczywistości decyzję, o której mowa w art. 157 § 3 k.p.a., ponieważ skarżone pismo z dnia [...] maja 2008 r. spełnia wszystkie wymogi decyzji, łącznie z rozstrzygnięciem o istocie sprawy, tj. odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1943/08) powyższą skargę, stwierdził brak uchybień, w tym także tych, na które wskazywała skarżąca. Podniósł, iż postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, wydane w trybie art. 134 k.p.a., ma charakter wyłącznie procesowy i w takim tylko zakresie podlega kontroli Sądu. Wszczęcie postępowania nieważnościowego zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. następuje z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie nie posiada przymiotu strony. Powyższe zostało rozstrzygnięte prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. Z tego też powodu trafnie organ I instancji uznał, iż treścią wniosku skarżącej nie jest żądanie wszczęcia postępowania na jej wniosek, lecz jest to pismo żądające wszczęcia postępowania przez organ administracji z urzędu. Ponadto Sąd wskazał, iż kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy decyzji administracyjnej w przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nawet wówczas, gdy badanie takie zainicjowane zostało na wniosek innego organu czy też pisma osoby zainteresowanej w sprawie. Wniosek taki nie posiada charakteru procesowego, ponieważ nie został przewidziany w k.p.a. Wszczęcie postępowania z urzędu oznacza, iż jedynie organ właściwy w sprawie ma uprawnienie do zainicjowania postępowania, zaś wszelkie pisma i wnioski w tej sprawie należało potraktować jako zwrócenie uwagi organowi na ewentualne wady kwalifikowane decyzji. Z tego też powodu, pisma Wojewody Wielkopolskiego informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie można było potraktować jako decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania z urzędu. Takiej formy załatwienia sprawy w tym zakresie nie przewiduje bowiem k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie tylko od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wskazano, pismo Wojewody Wielkopolskiego nie stanowiło decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. i dlatego nie przysługiwało prawo wniesienia od niego odwołania. Z tego też powodu brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i uznania iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność odwołania narusza prawo. W skardze kasacyjnej, od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. M. zaskarżyła go w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. poprzez: -błędną ocenę, że zaskarżone postanowienie spełnia wymogi z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. co było rezultatem błędnej wykładni powołanego art. 134 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., -pominięcie art. 157 § 3 k.p.a. przy ocenie zgodności z prawem postanowienia, -błędne przyjęcie, dokonane z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., że skarżącej nie przysługiwał status strony z art. 157 § 2 k.p.a., co nie było ani przedmiotem skargi ani też rozstrzygnięcia organów administracyjnych w sprawie, -oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wadliwość stanowiska Sądu wynika z tego, że k.p.a. nie przewiduje formy informacji, iż nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie. Prawny charakter odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma charakteru czynności materialno-technicznej, lecz nastąpić musi w formie decyzji ze wszystkimi jej następstwami procesowymi, zgodnie z treścią art. 157 § 3 k.p.a. Tym samym ocena Sądu jest nieuprawniona. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. nie przewiduje także różnych form rozstrzygnięcia w zależności od tego czy postępowanie wszczęte w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało na wniosek czy też z urzędu. Innymi słowy także odmowa wszczęcia postępowania wymaga wydania decyzji. Bezzasadną jest ocena Sądu, że skarżąca nie ma w niniejszej sprawie statusu strony. W tym postępowaniu żaden organ nie powołał się na taką okoliczność ani też jej nie badał. Nie ma przy tym znaczenia, że w postępowaniu wcześniejszym zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r., opartą na innej podstawie prawnej skarżącej odmówiono wówczas statusu strony. Jej legitymacja procesowa z art. 157 § 2 k.p.a. w ogóle nie była w tym postępowaniu badana. Tymczasem stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, niezależnie od jej przyczyny, następuje w formie decyzji administracyjnej, co gwarantuje dalszy prawidłowy tryb jej kontroli zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym. Bezzasadnie zatem WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchylił się od oceny czy pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r., przy naruszeniu formy prawnej, zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, a w konsekwencji nie wyjaśnił prawidłowo przyczyn, dla których nie przysługiwałoby skarżącej prawo do wniesienia odwołania od tak wydanej decyzji. Ze względów powyższych, nie jest taką oceną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pogląd Sądu, jakoby przepisy postępowania administracyjnego nie przewidywały załatwienia w formie decyzji wniosku strony o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu, co miałoby przesądzać o zasadności zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o niedopuszczalności wniesionego odwołania. Takiemu stanowisku przeczy treść art. 157 § 3 k.p.a. Według skarżącej, skoro każda odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nieważności decyzji, wymaga formy decyzji a art. 157 § 3 k.p.a., to WSA winien dokonać oceny, czy pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. ma charakter takiej decyzji i w związku z tym wskazać przesłanki niedopuszczalności wniesionego odwołania z art. 134 k.p.a. Według skarżącej, niniejsza sprawa z mocy art.157 § 3 k.p.a. podlegała załatwieniu w formie decyzji, co czyni wadliwym zaskarżony wyrok oddalający skargę przyczyn w nim wskazanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. W., wniósł o jej oddalenie, wskazując na to, iż skargę kasacyjną wniosła osoba, która nie jest stroną postępowania. Skarżąca kasacyjnie w odpowiedzi na powyższe pismo wnosi o nieuwzględnienie stanowiska uczestnika postępowania, wskazując na posiadanie przez nią statusu strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami i biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna odwołuje się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, polegających na błędnej ocenie przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia, jako nienaruszającego wskazanych przepisów k.p.a. jak też bezpośredniego naruszenia przez ten Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak zasadności zarzutu pominięcia art. 157 § 3 k.p.a. przy ocenie zaskarżonego postanowienia wiąże się z tym, iż w ocenie Sądu, organ zgodnie z prawem nie oparł swojego postanowienia na tym przepisie, ponieważ nie jest wymagana forma decyzji przy odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu. Stanowisko takie należy w ocenie Składu Orzekającego zaakceptować. Z przepisów k.p.a. nie wynika bowiem, aby organ administracyjny był zobowiązany do wydania postanowienia czy decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z tym trybie (z urzędu) ani też, aby można było od organu skutecznie takiej decyzji czy postanowienia zażądać. Trafnie zatem Sąd uznał, iż wszystkie informacje, jakie wpływają od podmiotów "trzecich" odnośnie do stwierdzenia potrzeby wszczęcia takiego postępowania z urzędu, należy traktować jako informacje, które winny być przez organ wzięte pod uwagę, ale nie jako wnioski, powodujące obowiązek zareagowania w postaci decyzji czy postanowienia. Sąd I instancji trafnie określił to jako zwrócenie organowi uwagi na ewentualne wady kwalifikowane decyzji (s. 4 uzasadnienia). Nie jest trafna argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, iż za prezentowanym przez nią stanowiskiem przemawia art. 157 § 3 k.p.a., który nie przewiduje różnych form rozstrzygnięcia w zależności od tego, czy postępowanie ma się toczyć na wniosek strony czy z urzędu. Należy bowiem wskazać, iż art. 157 § 3 k.p.a. posługuje się wyrażeniem "odmowa wszczęcia", co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że odmowa dotyczy jakiegoś wniosku zewnętrznego a nie własnego przekonania o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Nie można bowiem racjonalnie wymagać od organu, aby sam w stosunku do własnej argumentacji wydawał decyzję, do siebie adresowaną, odmawiająca wszczęcia, zamiast po prostu nie wszczynać postępowania z urzędu. Czymś innym jest natomiast informacja o tym przekonaniu, skierowana do podmiotu, który wskazywał na fakty, które mogłyby w jego ocenie spowodować wszczęcie takiego postępowania z urzędu. Taką też informację organ podał, a strona skarżąca błędnie zinterpretowała ją jako decyzję, od której służy odwołanie. Ocena powyższa rzutuje na stwierdzenie niezasadności zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 134 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., powodującej błędną ocenę zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji jako zgodnego z prawem. Przyjęcie, iż brak jest podstaw do żądania wydania na gruncie art. 157 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu powoduje stwierdzenie poprawności rozumowania prowadzącego do stwierdzenia na gruncie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania od pisma informującego o fakcie i przyczynach niewszczynania z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności. Nie jest w tym kontekście trafny zarzut, że Sąd I instancji błędnie zaniechał oceny, czy pismo, od którego strona skarżąca złożył odwołanie ma charakter decyzji. Charakter taki winien być badany wówczas, gdyby w danym typie spraw decyzja była formą rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, a organ mimo to, nie nadał jej formy decyzji, zwierając te niezbędne jej elementy, które o takim charakterze pisma mogą przesądzać. Badanie takie mogłoby doprowadzić do stwierdzenia, iż pismo to należy traktować jako decyzję. Nie można jednak tego zrobić w sytuacji, gdy podjęcie decyzji nie jest w przepisach prawnych przewidziane, jak to ma miejsce na gruncie art. 157 § 3 k.p.a. W związku z tym bowiem, pismo takie za decyzje nie może być potraktowane, nawet jeśli formalnie pewne jego elementy odpowiadają składnikom konstytuującym decyzję administracyjną. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, iż skarżącej nie przysługiwał na gruncie powyższego przepisu k.p.a. charakter strony. Taki argument nie pojawił się bowiem ani w skardze ani w rozstrzygnięciach organów administracyjnych w sprawie. Odnośnie tego zarzutu należy bowiem stwierdzić, że Sąd wprawdzie na s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawarł literalnie stwierdzenie, na które wskazuje strona skarżąca, niemniej nie miało ono żadnego znaczenia dla rekonstrukcji normy, na gruncie której Sąd ten stwierdził zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd bowiem wskazał w ten sposób na wynik wcześniejszego postępowania administracyjnego, na gruncie którego w pierwszej instancji odmówiono skarżącej kasacyjnie stwierdzenia nieważności (decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r.), a następnie, decyzją GINB z dnia [...] czerwca 2006 r. umorzono postępowanie odwoławcze wszczęte pismem skarżącej kasacyjnie, wskazując, iż nie ma ona przymiotu strony. Miało ono znaczenie wpadkowe i nieistotne dla rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej kasacyjnie z dnia [...] maja 2008 r. o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji. Organ administracji rozstrzygał bowiem w tym zakresie i odnośnie do tego trybu postępowania, a Sąd I instancji poddając to postępowanie i jego wynik kontroli sądowej, nawiązał do przymiotu strony jedynie w kontekście historycznym, wskazując na zgodność z prawem kontrolowanego postanowienia, podjętego odnośnie do wniosku z dnia [...] maja 2008 r. Nie można zatem uznać, że Sąd I instancji, nawiązując argumentacyjnie do wyników wcześniejszych postępowań administarcyjnych, naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. przez to, że wyszedł poza granice skargi. Powodem uznania powyższych zarzutów za nieskuteczne, niezależnie od ich nietrafności merytorycznej, jest także brak wykazania w skardze kasacyjnej, w postaci odpowiednio rozwiniętej argumentacji wyrażonej w jej uzasadnieniu, iż zarzuty powyższe mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania sądowego. Już sam ten fakt powoduje, że zarzuty te nie mogą być zasadne. Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, któremu można przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia może odnieść zamierzony skutek. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu na treść orzeczenia, a ponadto wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Wobec powyższej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.