II GSK 795/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 32/09 w sprawie ze skargi M. Sz. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. Sz. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. o sygn. akt VII SA/Wa 32/09 oddalił skargę M. Sz. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004 r. M. Sz. zwrócił się do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji tejże komisji z dnia [...] maja 2004 r. nadającej mu uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. odmówiła zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., nie znajdując okoliczności, które zasługiwałyby na miano "słusznego interesu strony" lub mogłyby być akceptowane z punktu widzenia interesu społecznego. Na skutek odwołania strony Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchyliła zaskarżoną decyzję i umorzyła postępowanie I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. może być zmieniona lub uchylony jedynie decyzja ostateczna. Podkreślił, że decyzja Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej O. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2004 r. nie jest i nie była ostateczną, albowiem przed złożeniem wniosku z dnia [...] grudnia 2004 r. o zmianę ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a., strona w dniu [...] sierpnia 2004 r. wniosła odwołanie od decyzji. W wyniku jego rozpatrzenia Krajowa Komisja Kwalifikacyjna decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej O. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2004 r. Strona złożyła więc wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w trakcie prowadzonego przez organ II instancji postępowania odwoławczego. Tym samym decyzją ostateczną w toku instancji była decyzja z [...] września 2004 r., a nie decyzja z [...] maja 2004 r., a zatem wobec żądania wniosku, organ I instancji powinien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę M. Sz. stwierdził, iż skoro organ I instancji, orzekający w trybie nadzwyczajnym z art. 155 k.p.a. orzekł o istocie rzeczy (badał przesłanki zmiany dla decyzji nieostatecznej), to zasadnym było uchylenie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. błędnie wydanej decyzji i umorzenie postępowania I instancji (art. 105 k.p.a.). Podzielając stanowisko organu odwoławczego wskazał, iż organ I instancji związany podstawą wniosku, powinien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem żądanie wniosku dotyczyło decyzji, która była rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym, zakończonym decyzją Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] września 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, a zatem żądanie dotyczyło decyzji niebędącej ostateczną w chwili rozpatrywania wniosku z art. 155 k.p.a. Od powyższego wyroku M. Sz. złożył skargę kasacyjną. Zaskarżając ww. orzeczenie w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) – w związku z art. 155, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm.) i § 3 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie wzorów i sposobu prowadzenia centralnych rejestrów osób posiadających uprawnienia budowlane, rzeczoznawców budowlanych oraz ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1868) poprzez nieuzasadnione oddalenie zaskarżonym wyrokiem skargi skarżącego na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] października 2008 r., pomimo iż decyzja ta naruszała prawo, w tym wskazane powyżej przepisy, co wynikało w szczególności z błędnej wykładni art. 155 k.p.a. dokonanej przez Sąd I instancji (podobnie jak przez organ), 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 155, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów (...) oraz § 3 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra w sprawie wzorów i sposobu prowadzenia centralnych rejestrów osób posiadających uprawnienia budowlane (...) poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] października 2008 r. i nieuchylenie tej decyzji, pomimo iż naruszała ona prawo, w tym wskazane powyżej przepisy, co wynikało w szczególności z błędnej wykładni art. 155 k.p.a. dokonanej przez Sąd I instancji (podobnie jak przez organ), 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 155, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów (...) oraz § 3 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wzorów i sposobu prowadzenia centralnych rejestrów osób posiadających uprawnienia budowlane (...) poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] października 2008 r. i jej oddalenie – chociaż z akt sprawy, w oparciu o które, na mocy art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji winien wydać orzeczenie, wynikało, iż zaskarżona decyzja naruszała art. 155 k.p.a. 4) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art. 155, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów (...) oraz § 3 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wzorów i sposobu prowadzenia centralnych rejestrów osób posiadających uprawnienia budowlane (...) przez pominięcie okoliczności wynikających z akt sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż ze względu na błędną wykładnię pojęcia "decyzji ostatecznej", o której mowa w art. 155 k.p.a., niedopuszczalne było uchylenie decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej w O. z [...] stycznia 2005 r. i umorzenie postępowania, bowiem zdaniem kasatora decyzją ostateczną, która może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzja nadająca uprawnienia zawodowe, wydawana zawsze przez Okręgowe Komisje Kwalifikacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do zaakceptowania stanowiska organu II instancji, iż w sprawie zachodziła konieczność uchylenia decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., skoro w dniu wydania tej decyzji istniała już decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] września 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2004 r., na podstawie której skarżący uzyskał uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. Również w czasie składania przez skarżącego wniosku z dnia [...] grudnia 2004 r. o zmianę tej ostatniej decyzji była już w obrocie prawnym decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] września 2004 r. Nie można przy tym podzielić poglądu, iż organ był związany wnioskiem skarżącego o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] maja 2004 r., od której to decyzji skarżący złożył odwołanie, a więc nie była to decyzja ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., skoro przed rozpoznaniem tego wniosku organ nie poinformował skarżącego w trybie art. 9 k.p.a. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że decyzja ostateczna o jakiej mowa w art. 155 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., to nie tylko decyzja, od której nie można wnosić odwołania, ale przede wszystkim to jest ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. W dniu zaś złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] maja 2004 r. sprawa administracyjna była już ostatecznie załatwiona i nie mogła być przedmiotem "zwykłego" postępowania odwoławczego, a zatem skarżący mógł "uruchomić" tryb nadzwyczajny, o jakim mowa w art. 155 k.p.a. Nie można też pomijać, iż skarżący nabył prawo o jakim mowa w art. 155 k.p.a. na podstawie decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2004 r., a prawo to zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] września 2004 r. Z kolei, jeżeli chodzi o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., to stwierdzić należy, że bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w tym przepisie, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Należy przy tym zwrócić uwagę na odróżnienie przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Kwestia zaś czy wniosek dotyczył zmiany decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 155 k.p.a. jest przesłanką materialnoprawną, która może powodować odmowę zmiany takiej decyzji, a nie przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.