VII SA/Wa 1585/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2004 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 5, 28 i 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak [...] Prezydenta Miasta J. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] J. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na działkach nr [...] w J. przy ul. [...] ([...]). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. W uzasadnieniu organ podał, że osoby składające wnioski o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, tj. B. D., L. A., M. B. i M. S., złożyły oświadczenie o zachowaniu miesięcznego terminu dla wniesienia takiego wniosku, a także wykazały, że nieruchomości stanowiące ich własność należą do obszaru oddziaływania inwestycji określonego w treści decyzji o pozwoleniu na budowę (dotyczy to działek nr [...]). Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istot sprawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego organ I instancji stwierdził, że postępowanie przeprowadzone w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy właściciele działek nr [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostali powiadomieni o prowadzonym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta stanowi podstawę do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] sierpnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę. Równocześnie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...] ustalił, że inwestor zrealizował już znaczną część zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o posiadaną dotychczas ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tych względów kwestia ponownego zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowa. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. była dotknięta wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych i w tym zakresie powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 286/05. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa inwestycja została już w części zrealizowana, w związku z czym wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, iż kwestia uzyskania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowanych podlega ocenie przez właściwy miejscowo organ nadzoru budowanego stopnia podstawowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej Spółki skoro nie doszło do zrealizowania planowanej inwestycji, to postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i dla kontynuowania robót potrzebna jest decyzja administracyjna. W opinii P. Sp. z o.o. organy naruszyły art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ przepis tego artykułu zobowiązuje, w przypadku uchylenia decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a., do wydania w jednej decyzji orzeczenia rozstrzygającego o istocie sprawy. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skoro doszło do rozpoczęcia prac budowlanych, 105 k.p.a. poprzez uznanie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 k.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy ale również art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Dotyczy ono bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Podstawy wznowienia postępowania wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. zważywszy na fakt, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Z uwagi na fakt, iż instytucja wznowienia postępowania stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, to może być stosowana tylko w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po wpłynięciu do organu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w pierwszej kolejności organ bada czy zaistniała któraś z przesłanek wznowieniowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a. Jeśli organ dojdzie do wniosku, że tak to wznawia postępowanie, gdyż decyzja była wadliwa formalnie. Następnie, w trakcie prowadzonego postępowania organ bada czy ta wada formalna miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, czyli czy decyzja była przez to wadliwa materialnie czy nie. Odnosząc powyższe zasady do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że ostateczna decyzja Wojewody [...] była wadliwa formalnie czyli zawierała wadę procesową powodującą wznowienie postępowania. Podkreślenia wymaga fakt, że "nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które - raz jeszcze podkreślamy - jest zgodne z prawem materialnym" (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005). Decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r. zapadła w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 151 k.p.a. określa enumeratywnie rodzaje decyzji jakie może wydać organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Między innymi organ może uchylić decyzję dotychczasową, oczywiście jeśli stwierdzi istnienie podstaw uprawniających do wznowienia postępowania, ale jednocześnie zgodnie z § 1 pkt 2 ww. przepisu zobowiązany jest do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a więc rozstrzygającej merytorycznie. Powyższą decyzją Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości, jednakże nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy lecz umarzył postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. Oczywistym jest, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończone może być decyzją o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania należy rozważyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Będzie to miało miejsce np. w razie śmierci strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty, w przypadku cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania. Nie stanowi podstawy umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania wykonanie decyzji. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 8 września 1987 r., sygn. akt IV SA 418/87 (ONSA 1988, Nr 1, poz. 8): "Wykonanie obowiązków nałożonych na stronę decyzją ostateczną nie stanowi - w rozumieniu art. 105 k.p.a. - przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją". Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że jedyne co organy poprawnie zrobiły w niniejszej sprawie to wznowiły postępowanie, ale niestety już dalsze postępowanie organu I jak i II instancji było wadliwe. Postępowanie Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad opisanych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a., tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy stwierdziły, że B. D. wniosek o wznowienie postępowania uzasadnił zaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości z wniosku tego wynika, iż podniósł zupełnie inne przesłanki, a mianowicie przesłanki z pkt 3 i 5 art. 145 § 1 k.p.a. Tego organy zdały się nie zauważyć i w efekcie nie wyjaśniły w podjętych przez siebie rozstrzygnięciach, skupiając się jedynie na przesłance określonej w pkt 4 ww. przepisu, a dotyczącej nie brania udziału w sprawie bez własnej winy. Wady w przeprowadzonym postępowaniu doprowadziły do istotnego naruszenia przez organy przy wydawaniu decyzji art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie musiał zbadać podane przez wnioskodawców przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3, 4, 5 k.p.a. pod kątem ich wystąpienia w przedmiotowej sprawie i jednocześnie obowiązany jest, w przypadku ich wystąpienia, dokonać oceny ich wpływu na treść decyzji z dnia [...] września 2004 r. Wojewody [...] oraz szczegółowo uzasadnić podjęte orzeczenie stosownie do wymogów jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.