II SA/Kr 5/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. na decyzję Wojewody z dnia 29 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego skargę oddala Starosta B. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...]: 1. stwierdził wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2007 r. własnej decyzji znak: [...] z dnia [...] marca 1997 r. udzielonej Firmie "A". tj. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowo - drenażowych do wód powierzchniowych rowu melioracyjnego, będącego dopływem potoku [...] (poprzez rów przydrożny drogi 4E40) z terenu stacji paliw zlokalizowanej przy drodze 4E40 w [...] k. B. (ul. [...]), 2. udzielił Firmie "A". pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez odprowadzanie oczyszczonych ścieków opadowych z terenów utwardzonych wokół stacji paliw i budynku, zlokalizowanych na działkach nr 1, 2, 3, 4 i 5 poprzez istniejące wyloty w skarpie rowu przydrożnego drogi A4 do rowu melioracyjnego w miejscowości [...] pod szczegółowo określonymi warunkami, określając termin ważności pozwolenia na dzień [...] lutego 2018 r., z zastrzeżeniem, że w przypadku niedotrzymania warunków w nim podanych może ono zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania przed upływem terminu. W związku z pozwoleniem nałożono na wnioskodawcę określone obowiązki dotyczące utrzymania urządzeń wodnoprawnych w odpowiednim stanie technicznym. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] uchylił w całości powyższą decyzję Starosty B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania poprzez wyjaśnienie, jaki wpływ na urządzenia drogowe (rów drogowy, przepust) ma przejęcie wód opadowych ze stacji, w szczególności czy nie niszczy tych urządzeń oraz samej drogi, a także czy nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ II instancji nakazał uzupełnienie operatu wodnoprawnego o powyższe kwestie. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] Starosta B. ponownie orzekł o wygaśnięciu własnej decyzji znak: [...] z dnia [...] marca 1997 r. oraz ponownie udzielił Firmie "A". pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Treść i warunki pozwolenia, jak również obowiązki nałożone na Firmę "A". odpowiadają warunkom określonym w poprzedniej decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2008 r., z tym, że termin ważności pozwolenia wodnoprawnego określono na dzień 31 lipca 2018 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 140, art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 2, art. 127 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 1 pkt 4 i art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zmianami), art. 180 pkt 2 i art. 181 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zmianami), art. 104 i 162 k.p.a., ustawę o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115) oraz § 19 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy odprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137 poz. 984). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na ustalenia dokonane w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości w dniu [...] lutego 2008 r. Stwierdzono wówczas, iż na ubezpieczonej płytami ażurowymi skarpie rowu przydrożnego widoczne są trzy wyloty po stronie stacji paliw. Czwarty wylot znajduje w nowo wykonanej studzience rewizyjnej po prawej strome wjazdu do stacji. Wszystkie wyloty oraz rów na całej długości stanowią własność wnioskodawcy, są w bardzo dobrym stanie technicznym i utrzymane w czystości. Organ ustalił, że z powodu ukształtowania terenu wody z gruntów położonych po południowej stronie drogi były od zawsze odprowadzane do rowu przydrożnego drogi krajowej. Po wybudowaniu stacji paliw za zgodą administratora drogi (od 1991 r.) wody opadowe ze stacji paliw oraz wody z sieci drenarskiej na gruntach położonych powyżej stacji były odprowadzane do rowu melioracyjnego. Wnioskodawca oświadczył, że pierwsze pozwolenie wodnoprawne uzyskał w 1991 r., a drugie w 1997 r. za zgodą administratora drogi. Budowa wylotów nastąpiła w trakcie modernizacji drogi krajowej przez administratora. W ponownym postępowaniu administracyjnym uzupełniono operat wodnoprawny zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego. Z przedłożonego uzupełnienia wynika, że odprowadzanie wód ze stacji paliw nawet przy maksymalnych opadach nie może wpływać negatywnie na istniejące urządzenia oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dokonując oceny prawnej tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji stwierdził, że art. 39 ustawy o drogach publicznych zabrania odprowadzania wody i ścieków na drogę lub do przydrożnych rowów w taki sposób, że mogłoby to zmniejszyć trwałość drogi lub zagrażać bezpieczeństwu. W niniejszej sprawie zagrożenia takie nie występują - spływające wody nie powodują erozji brzegów i skarp rowu przydrożnego. Wyloty kanalizacji deszczowej wprowadzone są do rowu, gdzie dno oraz skarpy rowu są ubezpieczone ubezpieczeniem ciężkim, tj. płytami betonowymi ażurowymi. Wykonane ubezpieczenie rowu przydrożnego zabezpiecza przed wymywaniem dna i erozją skarp, w tym skarpy drogi A4. Wylot W- [...] włączony do studzienki rewizyjnej betonowej stanowi całkowite zabezpieczenie przed erozją dna i skarp. Jednocześnie art. 38 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Na podstawie tego przepisu należy dopuścić do pozostawienia wylotów kanalizacji opadowej (przebudowanych w trakcie modernizacji drogi przy akceptacji GDDKiA w K.) ze stacji w niezmienionym stanie. W konsekwencji należy również dopuścić odprowadzanie wód opadowych z tej stacji za pośrednictwem odcinka rowu przydrożnego do rowu melioracyjnego. Dodatkowo wskazano, że odmowa udzielenia wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego naraziłaby wnioskodawcę na znaczne koszty związane z przebudową całej kanalizacji opadowej na stacji paliw i wykonaniem dodatkowego przeprowadzenia wód pod drogą krajową tuż obok już istniejącego przepustu, co jest ekonomicznie nieuzasadnione. Od powyższej decyzji odwołała się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. podnosząc, że zakaz odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych, ustanowiony w art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, ma charakter bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków. Przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 38, zatem nie można twierdzić, że art. 38 ustanawia wyjątek od tego zakazu. Ponadto nie wyjaśniono, czy wykonane urządzenia stanowiące system kanalizacji opadowej stacji paliw zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, czy też stanowią samowolę budowlaną. Dodatkowo podniesiono, że naturalne ukształtowanie terenu nie ma związku z odprowadzaniem wód deszczowych z terenów zagospodarowanych, a aktualny bardzo dobry stan utrzymania rowu jest wynikiem niedawnej przebudowy drogi krajowej. Okoliczności te nie mogą mieć wpływu na wyłączenie zakazu, o którym mowa w art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych. Wojewoda decyzją z dnia 29 października 2008 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania i wskazano, że organ II instancji rozpatrując po raz drugi odwołanie w przedmiotowej sprawie, przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 136 k.p.a. W tym celu w dniu 24 września 2008 r. - po blisko dwutygodniowych opadach deszczu - przeprowadzona została wizja w terenie z udziałem stron. Stwierdzono wówczas, że wzdłuż drogi krajowej przebiega rów drogowy, w bardzo dobrym stanie technicznym, co jest wynikiem przeprowadzonej w 2007 roku przebudowy. Również wyloty wód opadowych jak i wyloty wód drenażowych są w dobrym stanie. Mimo długotrwałego okresu deszczowego w rowach istnieje jeszcze duża rezerwa pojemności, natomiast nie stwierdzono występowania zagrożeń dla istniejącej infrastruktury drogowej. Oceniając ustalony w sprawie stan faktyczny Wojewoda stwierdził, że wody opadowe z gruntów położonych po południowej stronie drogi krajowej nr 4 oraz wody z sieci drenarskiej na tych gruntach z uwagi na ukształtowanie terenu od lat spływały do rowu przydrożnego, a następnie przepustem pod drogą do rowu melioracyjnego. Po wybudowaniu stacji paliw wody z terenu, na którym jest zlokalizowana stacja paliw oraz z gruntów położonych powyżej, są od 17 lat odprowadzane do rowu przydrożnego i dalej przepustem do rowu melioracyjnego, stanowiąc jednocześnie formę ochrony przeciwosuwiskowej zbocza, na którym zlokalizowana jest stacja paliw. Odbywało się to do tej pory na podstawie kolejno udzielanych - w 1991 i 1997 roku - pozwoleń wodnoprawnych. W każdym z tych postępowań wodnoprawnych brał udział administrator drogi, nie wnosząc żadnych sprzeciwów, co w ocenie właścicieli stacji paliw gwarantowało przyzwolenie na wykorzystanie istniejących rozwiązań dotyczących odwodnienia przedmiotowego terenu w związku z rozbudową stacji paliw. Organ odwoławczy podzielił wykładnię art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych dokonaną przez Starostę B. Ustanowiony w tym przepisie zakaz ma na celu ochronę drogi i jej urządzeń oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. W niniejszej sprawie, co potwierdziła wizja terenowa przeprowadzona w okresie długotrwałych opadów deszczu, takiego zagrożenia nie stwierdzono. Jednocześnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie przedstawiła żadnego dowodu na to, by w czasie tak długiego, 17- letniego okresu korzystania przez stację paliw z urządzeń drogowych zdarzyła się sytuacja uszkodzenia drogi lub jej urządzeń bądź sytuacja zagrażająca bezpieczeństwu na drodze na skutek odprowadzania wód opadowych i drenażowych do rowu przydrożnego. Argumenty podniesione w odwołaniu uznano za bezzasadne. Rację ma strona odwołująca się, że wody opadowe ujęte z terenów o szczelnej nawierzchni ilościowo znacznie przewyższają spływy powierzchniowe z terenów zielonych o tej samej wielkości powierzchni, niemniej jednak w tym konkretnym przypadku i tak z dużym zapasem mieszczą się w urządzeniach infrastruktury drogowej, co zostało potwierdzone w trakcie wizji. Poza tym wybudowane na terenie stacji paliw studzienki kanalizacyjne o średnicy 80 i 100 cm stanowią dodatkową pojemność zatrzymującą część ujętych wód opadowych. W skarżonej decyzji Starosta B. zobowiązał użytkownika pozwolenia wodnoprawnego do utrzymania w czystości i należytym stanie technicznym kanalizacji, umożliwiającej przejście i zrzut oczyszczonych ścieków poprzez istniejące wyloty w skarpie rowu przydrożnego drogi nr 4 do rowu melioracyjnego w miejscowości [...], a więc w tym również rowu przydrożnego. Odnosząc się do zarzutu, iż organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego nie sprawdził czy wyloty odprowadzające ścieki opadowe wykonane były na podstawie pozwolenia na budowę, czy są samowolą budowlaną, organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza pozwoleń budowlanych wykracza poza zakres postępowania wodnoprawnego. Do tej pory odprowadzanie ścieków opadowych do rowów przydrożnych odbywało się na podstawie udzielonych w 1991 i 1997 roku pozwoleń wodno-prawnych, w ramach szczególnego korzystania z wód. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa były to jednocześnie pozwolenia wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych do tego służących, a więc w tym przypadku - wylotów ścieków opadowych. Ponadto Wojewoda podkreślił, że postępowanie wodnoprawne prowadzone było przez Starostwo zgodnie z przepisami k.p.a., a udzielone pozwolenie wodnoprawne nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B., jak również wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury. Ponadto odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego skutkowałaby koniecznością przebudowy znacznej części kanalizacji opadowej na terenie stacji oraz wykonania dodatkowego przepustu pod drogą krajową, co naraziłoby właścicieli stacji na znaczne koszty, a przy istniejącym już przepuście drogowym jest ekonomicznie nieuzasadnione. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., podnosząc te same argumenty, które wcześniej podnosiła w postępowaniu administracyjnym. W szczególności zaskarżonej decyzji zarzucono, że narusza bezwzględny zakaz ustanowiony w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej o odstępstwie od tego zakazu nie może decydować dobry stan wylotów wód opadowych i drenażowych oraz duża rezerwa pojemności w rowach. Wbrew ocenie organów administracji zastosowanie zakazu nie jest również uzależnione od stwierdzenia ewentualnego zagrożenia dla drogi i urządzeń drogowych. Przyczyną odmowy uzgodnienia zaskarżonej decyzji przez zarządcę drogi był fakt, że decyzja ta narusza zakaz ustanowiony w art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych i z powodu tego naruszenia decyzja ta powinna zostać przez sąd uchylona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ustanawia bezwzględnego, nieprzewidującego żadnych wyjątków, zakazu odprowadzania wód do rowów przydrożnych. Przepis ten bowiem zabrania "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego", w tym między innymi "odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi". Z takiej redakcji omawianego przepisu wynika, że dopuszczalne są takie czynności, które nie powodują niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości, ani też nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Brak wpływu na bezpieczeństwo ruchu oraz trwałość urządzeń drogowych został w postępowaniu administracyjnym wykazany w sposób nie budzący wątpliwości. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, objęty wnioskiem sposób korzystania z wód ma miejsce od 1991 r., a więc od 18 lat. W tym okresie nie stwierdzono, by w jakikolwiek sposób wpłynęło to na trwałość urządzeń drogowych i bezpieczeństwo ruchu. Dodatkowo uzupełnienie operatu wodnoprawnego w ponownym postępowaniu administracyjnym również potwierdza, że nawet przy maksymalnych opadach pozostaje jeszcze znaczna rezerwa w ilości wód, które może przyjąć przedmiotowy rów przydrożny. Kolejnym potwierdzeniem omawianej okoliczności są wyniki wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. po blisko dwutygodniowych opadach deszczu. Nie ma tutaj mowy o nadużyciu prawa ze strony organu administracji, ani też o "możliwości swobodnego uznania, czy stwierdza on zagrożenie uprawniające do odmowy wydania pozwolenia, czy tez nie stwierdza zagrożenia i pozwolenie wydaje" - co zarzuca się w skardze. Uznanie administracyjne to termin odnoszący się do procesu stosowania prawa przez organ administracji, natomiast ustalenie istnienia bądź nieistnienia zagrożenia w niniejszej sprawie to element stanu faktycznego. Biorąc pod uwagę wskazaną wyżej redakcję art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustalenie charakteru czynności, które obejmuje wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego stanowi okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. organy administracji rozstrzygające sprawę niniejszą miały obowiązek ten element stanu faktycznego ustalić za pomocą przeprowadzonych w sprawie dowodów. Zarówno treść operatu wodnoprawnego, jak i przeprowadzone w sprawie oględziny nie wykazały żadnych okoliczności, które mogłoby rodzić choćby podejrzenie, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wnioskiem naruszy dobra chronione art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Również zasady doświadczenia życiowego wskazują, że skoro kilkunastoletnie korzystanie z wód w określony sposób nie spowodowało żadnych zagrożeń, to tym bardziej po remoncie urządzeń dorogowych przeprowadzonym w 2007 r. nie jest realne takie zagrożenie w przyszłości. Postępowanie dowodowe zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone prawidłowo i wyczerpująco, a jego wyniki nie budzą żadnych wątpliwości. Słusznie również organ I instancji powołał się na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Stanowi on, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Cztery wyloty, którymi wody opadowe i drenażowe spływają do przydrożnego rowu, to urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, których funkcjonowanie nie powoduje zagrożenia ruchu drogowego i które nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Obecnie na skutek wspomnianego wyżej remontu urządzenia te są w bardzo dobrym stanie technicznym. Jak słusznie zauważył Wojewoda odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego skutkowałaby koniecznością przebudowy znacznej części kanalizacji opadowej na terenie stacji oraz wykonania dodatkowego przepustu pod drogą krajową, co naraziłoby właścicieli stacji na znaczne koszty, co przy istniejącym, niedawno wyremontowanym przepuście jest całkowicie nieuzasadnione. Podkreślenia również wymaga, że niniejsze pozwolenie wodnoprawne jest trzecim z kolei, jakie udzielono T. P. Początkowo obowiązywała o decyzja Wojewody T. z dnia [...] maja 1991 r. znak [...], a następnie decyzja Starosty B. z dnia [...] marca 1997 r. znak [...] o udzieleniu Firmie "A". pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowo - drenażowych do wód powierzchniowych rowu melioracyjnego. W trakcie postępowania administracyjnego nie stwierdzono, by wnioskodawca przekraczał warunki pozwoleń lub nie wykonywał nałożonych na niego obowiązków związanych z utrzymywaniem urządzeń melioracyjnych w odpowiednim stanie technicznym. Od 1991 r. korzysta on z przydrożnego rowu w ten sam sposób, za zgodą administratora drogi, co dodatkowo potwierdza fakt objęcia remontem w 2007 r. również przedmiotowych urządzeń wodnych. W tym okresie treść art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych nie uległa zmianie. Brak jest w niniejszej sprawie jakichkolwiek ustaleń, które wskazywałyby, że od czasu wydania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego w 1997 r. doszło do zmiany okoliczności faktycznych sprawy powodujących konieczność odmiennego niż dotychczas rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi są bezzasadne, a zaskarżona decyzja jest zgodna zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i z przepisami postępowania. Z tego względu skarga złożona w niniejszej sprawie jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).