I SA/Wa 1683/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] SA z siedzibą w K. oraz Prezydenta Miasta K., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] wstrzymujące wykonanie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] października 1963 r. nr [...] w części obejmującej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w K. w obrębie [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Rady Narodowej w K., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94, ze zm.), orzeczeniem z dnia [...] października 1963 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w K. w gminie [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla miasta K., oznaczonej lkat. [...], [...], [...] oraz [...] (obejmującej obecne działki nr [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz [...]). Decyzją z dnia [...] września 2000 r., wydaną w następstwie rozpatrzenia wniosku [...] SA w K., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1963 r. w uzasadnieniu wskazując m.in., że w trakcie prowadzonego przed organem postępowania nadzorczego nie stwierdzono, aby orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1963 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, które stanowiłyby przeszkodę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., wydaną w następstwie przeprowadzenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r., Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa proceduralnego, jednak nie uchylił jej, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło ponad 5 lat. Jednocześnie organ wskazał na celowość podjęcia z urzędu działań w trybie art. 156 § 1 kpa, w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu nr [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., wydanym na podstawie art. 159 w związku z art. 157 § 1 kpa, Minister Infrastruktury wstrzymał wykonanie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] października 1963 r. w części obejmującej działkę nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uprawdopodobniające stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] września 2000 r., co uzasadnia wstrzymanie wykonania tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli [...] SA z siedzibą w K. oraz Prezydent Miasta K.. W uzasadnieniach złożonych wniosków skarżący podnieśli m.in., że Minister Infrastruktury wstrzymał wykonanie decyzji, której wstrzymać nie można, co wynika z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1987 r. sygn. akt IV SA 788/87, w którym sąd stwierdził, że przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwość jej wykonania i prawdopodobieństwo wyrządzenia szkody, a decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który nie nakłada na skarżącego obowiązków podlegających wykonaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu tych wniosków Minister Infrastruktury stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] września 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1963 r. o wywłaszczeniu m.in. działki nr [...], będącej wówczas w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni [...] w K. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1999 r. Rep. A nr [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej przez organ centralny otwiera byłym właścicielom bądź ich spadkobiercom możliwość uzyskania prawa własności do nieruchomości, bądź uzyskania od Skarbu Państwa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W świetle powyższego należy stwierdzić, że decyzja z dnia [...] września 2000 r., która, mimo iż nie nałożyła na skarżącego obowiązków podlegających wykonaniu w trybie postępowania egzekucyjnego, przyznała [...] SA w K. określone roszczenia, które mogą być dochodzone przed sądem cywilnym. Zapisanie prawa własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz byłych właścicieli (czyli [...] SA w K.) oraz ewentualny nią obrót prowadziłby, zdaniem Ministra, do powstania szkody po stronie [...] Spółdzielni [...] w K., która w dacie wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast była użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu na podstawie zwartego z Gminą K. aktu notarialnego z dnia [...] maja 1999 r. Rep. A nr [...]. Ponadto organ stwierdził, że powołane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane zostało w indywidualnej sprawie i nie ma charakteru powszechnie wiążącej wykładni prawa. Zatem organ naczelny w przedmiotowym postępowaniu nie jest prawnie związany sentencją powołanego postanowienia, co umożliwia rozważenie i ocenę istotnych dla sprawy okoliczności pod kątem ich wpływu na zasadność wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 2000 r. w części obejmującej działkę nr [...]. Ustosunkowując się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] października 1963 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, w szczególności w zakresie działki nr [...], gdyż nie można ustanowić użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej własnością prywatną, Minister wyjaśnił, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] zostało ustanowione na rzecz [...] Spółdzielni [...] w K. na podstawie pozostającego w obrocie prawnym aktu notarialnego z dnia [...] maja 1999 r., a więc czynności cywilnoprawnej, do cofnięcia której organ administracji nie ma ustawowego umocowania. Zatem podniesiony przez wnioskodawców zarzut, że Skarb Państwa czy Gmina Miasta K. nigdy nie nabyły prawa własności przedmiotowej nieruchomości, mógłby ewentualnie stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu w/w aktu notarialnego przez sąd cywilny, nie zaś przesłankę niewywołania przez orzeczenie wywłaszczeniowe nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez Prezydenta Miasta K. Minister powołując sie na utrwalone orzecznictwo wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością jest zgodne z ogólnymi zasadami kpa i powinno być zasadą działania organów nadzoru, przy czym unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 kpa, a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Mając powyższe na uwadze, Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na postanowienie Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] SA z siedzibą w K. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 159 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. wstrzymującego wykonanie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] października 1963 r. obejmującej działkę nr [...] pomimo, że decyzja ta nie podlega wykonaniu, a zatem nie można wstrzymać jej wykonania oraz pomimo, że nie istnieje prawdopodobieństwo, iż wskazana decyzja dotknięta jest wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia dotyczącego wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi art. 159 § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przepis ten wymienia tylko jedną przesłankę, która musi wystąpić, by organ nadzoru mógł wstrzymać wykonanie kwestionowanej decyzji. Przesłana tą jest przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji. Musi więc być to wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności. W doktrynie podkreśla się, że wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej jest obligatoryjne, o ile organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 kpa. Skoro bowiem celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężka wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji potencjalnie nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Oceniając zatem w tym aspekcie zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury Sąd nie stwierdził, aby zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Minister wyjaśnił, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] października 1963 r. w części obejmującej działkę nr [...] jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W zaskarżonym postanowieniu Minister wskazał również, w oparciu o jakie przesłanki uznał prawdopodobieństwo wadliwości wyżej powołanej decyzji za realne. Do zastosowania przez organ administracji instytucji wymienionej w art. 159 § 1 kpa wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa (wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1784/97). Taka interpretacja terminu "prawdopodobieństwo", użytego w wyżej wymienionym przepisie, wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale również z zabezpieczającego charakteru instytucji wstrzymania. Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie. Udowodnienie istnienia bądź nieistnienia kwalifikowanych wad postępowania następuje bowiem w dalszej części postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 kpa. Wskazanie zatem przez Ministra w uzasadnieniu wydanego postanowienia konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, w związku z którymi wystąpiło prawdopodobieństwo wadliwości decyzji, należy ocenić za wystarczające do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Na marginesie należy podnieść, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 kpa nie jest tożsame z instytucją wstrzymania przez sąd administracyjny wykonania zaskarżonej decyzji zawartą w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Inne są tu przesłanki i warunki umożliwiające Sądowi po przekazaniu mu skargi wstrzymanie na wniosek skarżącego wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Dlatego też przywołane w skardze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jako oparte na odmiennej regulacji prawnej nie może być uznane za adekwatne w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.