I SA/Wa 1643/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skarg Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w K. oraz Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1978 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..] oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Powyższa nieruchomość o pow. [...] ha, obręb [...], jedn. ewidencyjna [...] położona w K., objęta [...], stanowiąca własność J.P. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele zagospodarowania Zakola W.. W dniu 20 lutego 2006 r. M. P. i Z. P. - spadkobiercy właściciela wywłaszczonej nieruchomości wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1978 r. Minister Infrastruktury podał, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1978 r. była już przedmiotem postępowania nadzorczego w części dotyczącej nieruchomości wskazanych w pozycjach 7, 4, 5, 6 i 16 decyzji. W toku tego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2002 r. sygn. akt I SA 1711/00 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dotyczących ustalenia kręgu osób będących stronami postępowania, a nadto zwrócił uwagę, że nie badano jaki był w istocie cel wywłaszczenia, bowiem wnioskujący wskazał zagospodarowanie Zakola poprzez realizację Parku [...], zaś z decyzji wywłaszczeniowej wynikało, że chodzi o inwestycję zgodną z planem zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 1977 r., która przewidywała zagospodarowanie Zakola i realizację miejsc parkingowych dla [...] działek i zespół ogólnodostępnych boisk. Sąd stwierdził także, że "organy nadzorcze przyjęły, że został spełniony warunek przewidziany w art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., bowiem w dacie składania wniosku o wywłaszczenie i wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego decyzja z dnia [...] lipca 1977 r. załączona do wniosku, a mająca być uzgodnieniem z właściwym organem, o którym mowa w tym przepisie, była jeszcze obowiązująca, gdyż traciła ważność dopiero po roku od dnia jej wydania. Jednak organy nie wzięły pod uwagę, że ocenie podlega decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] września 1978 r., zatem wydana po dacie, kiedy decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny przesądzający o celu wywłaszczenia utraciła ważność, choć została powołana w decyzji wywłaszczeniowej. Skoro decyzja, która wskazywała cel wywłaszczenia utraciła ważność nie mogła być podstawą do wydania decyzji wywłaszczeniowej, a cel wywłaszczenia nie był w istocie znany. Nie było zatem podstaw do uznania w postępowaniu nadzorczym, że celem wywłaszczenia była użyteczność publiczna – założenie ogródków działkowych, ani że wywłaszczenie było niezbędne, skoro ubiegający się o wywłaszczenie uzgodnienia z właściwym organem nie dokonał". W wyniku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...], po ponownym przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] września 1978 r. w części dotyczącej nieruchomości wymienionych pod poz. 7,4,5,6 i 16. Wojewoda [...] rozpatrując niniejszą sprawę w odniesieniu do nieruchomości wymienionej w kontrolowanej decyzji pod poz. 12, oznaczonej jako działka ew. nr [...], wskazał, że w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco naruszono przepisy art. 3 ust. 1-2, art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (cel wywłaszczenia nie został jednoznacznie określony). Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, iż decyzja z dnia [...] lipca 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1978 r. nie była już obowiązująca, a więc nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji wywłaszczeniowej i do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna na cele realizacji ogrodów działkowych. Ponadto Wojewoda wskazał, że w trakcie rozprawy odszkodowawczo-wywłaszczeniowej w dniu 31 lipca 1978 r. stron nie zapoznano z opinią biegłych dotyczącą ustalenia odszkodowania, biegli nie uczestniczyli w rozprawie i nie zostali na nią wezwani. Stanowi to – zdaniem organu - naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Według Wojewody, brak jest przesłanek negatywnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1978 r., gdyż jak wynika z odpisu księgi wieczystej nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi obecnie własność Gminy K. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wnieśli Prezydent Miasta K. i Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...]. Minister Infrastruktury w wyniku rozpoznania odwołań, decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1978 r. podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w całości. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] oraz Miasto K. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w skardze domagał się jej uchylenia i zarzucił naruszenie przepisów art. 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Strona skarżąca wskazała, że ogród POD "[...]" – znajdujący się na tej nieruchomości, stał się rodzinnym ogrodem działkowym, a wywłaszczenie na cele pracowniczych ogrodów działkowych było dopuszczalne, a zatem kwestionowana przez organy decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej decyzja z dnia [...] września 1978 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem na nieruchomości zostały poczynione znaczne nakłady. Miasto K. w skardze zarzuciło naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa jest nieważna i w związku z tym naruszenie art. 3 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Do akt sprawy wpłynęło także pismo uczestników postępowania M. P. i Z. P. z dnia 12 lutego 2009 r., w którym wnieśli o oddalenie skarg. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Postępowanie nadzorcze, jakie toczyło się odnośnie do przedmiotowej nieruchomości, jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadaministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygnąć o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97). Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ocenie w postępowaniu sądowym podlegała decyzja, która w części odnoszącej się do innych nieruchomości, była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 14 maja 2002 r. sygn. akt I S.A. 1711/00. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd obowiązany jest brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia powyżej wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale i jego treść. W ten sposób gwarantuje się zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. W związku z powyższym, wskazać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie badając decyzję w części odnoszącej się do nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...], prawidłowo wzięły pod uwagę zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego co do wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności. Organ nadzorczy właściwie dokonał oceny, czy decyzja wywłaszczeniowa nie narusza prawa i stwierdził, że art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nakazywał do wniosku wywłaszczeniowego dołączenie dowodu uzgodnienia z właściwym organem administracji miejsca realizacji inwestycji. Dokument ten powinien zachować ważność w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem to on właśnie określał cel wywłaszczenia i jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zaś cel wywłaszczenia określony został w decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego I etapu zagospodarowania terenu Zakola W., która to decyzja zachowywała ważność przez okres 1 roku od daty jej wydania (co zostało w niej określone), a więc do dnia [..] lipca 1978 r. Tym samym wydanie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1978 r., opartej na powyższym, nieważnym w tej dacie dokumencie, w sposób rażący naruszało art. 16 ustawy o zasadach i w trybie wywłaszczania nieruchomości. Rażąco naruszono też przepis art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. bowiem brak ważnej decyzji ustalającej miejsce i warunki inwestycji, stanowiącej cel wywłaszczenia, decydował o braku przesłanki do wywłaszczenia nieruchomości. Organ prawidłowo analizował dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, zgodnie z treścią art. 1 ust. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Organ przyjął, że celem wywłaszczenia było zagospodarowanie Zakola W. przez realizację na nim ogródków działkowych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że sama przydatność nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie była wystarczającą przesłanką wywłaszczenia. Trafne jest więc stanowisko, że ubiegający się o wywłaszczenie winien był wykazać, iż nieruchomość jest niezbędna na określony cel użyteczności publicznej, a organ orzekający w sprawie ten fakt ocenić i ewentualnie zweryfikować. Z materiałów sprawy nie wynika, aby orzekający organ wywłaszczeniowy tego dokonał. Niewykazanie przez organ wywłaszczeniowy niezbędności przedmiotowej nieruchomości pod ogródki działkowe dawało podstawę do przyjęcia rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organu, że wywłaszczenie nieruchomości dokonane niezgodnie z celami ustawy wywłaszczeniowej określonymi w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., podobnie jak wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o wniosek, który nie spełniał wymogów określonych w art. 16, stanowi rażące naruszenie prawa (tak NSA w wyroku z dnia 3 sierpnia 1998 r. IV SA 1026/97). Słuszne też jest stanowisko organu, że brak określenia celu wywłaszczenia i obowiązujących uzgodnień z właściwym organem czyniło wywłaszczenie niedopuszczalnym, a tym samym nie istniały podstawy do ustalenia odszkodowania. Trafna jest ocena organu administracji, iż nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja administracyjna wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. W niniejszej sprawie Polski Związek Działkowców wskazuje siebie jako użytkownika terenu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.). PZD tereny te zagospodarowało, jednakże nie jest to wynikiem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1978 r. Poczynione nakłady na zagospodarowanie terenu są skutkiem faktycznych działań skarżącego, a to jest najwyżej sprawą rozliczeń finansowych, nie zaś nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej. Kwestie zwrotu kosztów utrzymania ogródków działkowych nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wywłaszczeniowej, ani też nie mają wpływu na ocenę prawidłowości wywłaszczenia. Trzeba bowiem pamiętać, że zaskarżona decyzja wydawana była w trybie nadzorczym z art. 156 k.p.a. i jej przedmiotem mogła być i była jedynie ocena prawna innego rozstrzygnięcia, to jest decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1978 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi jako bezzasadne na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).