I SA/Wa 1467/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi R. I. i R. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R. i R. I. solidarnie kwotę 475 (czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. Nr [...] z dnia [...] września 1987 r., w części orzekającej o przejściu działki nr [...] na własność Skarbu Państwa – i odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji ( w całości). Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wnioskiem z dnia 20 maja 1987 r. B.S., K.S., B.I. i M.I. wystąpili do Urzędu Miasta i Gminy w W. o zatwierdzenie podziału działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...], który to podział miał na celu zniesienie współwłasności i zabudowę nowopowstałych działek budynkami mieszkalnymi. Do wniosku dołączono wstępny projekt podziału działki [...] na trzy tj.: działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 i działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. W związku z powyższym wnioskiem Naczelnik Miasta i Gminy W. postanowieniem - wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99) oraz § 15 Rozporządzenia Rady ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości - poinformował o możliwości dokonania podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] oznaczonej jako działka nr [...] w sposób przewidziany we wstępnym projekcie. W postanowieniu tym wskazano też, że projektowana działka nr [...] przeznaczona została pod budowę ulicy. Następnie decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 1987 r. nr [...] zatwierdzono w/w projekt podziału i w jego wyniku działka o nr [...] uległa podziałowi na działki o numerach: [...], [...] i [...]. W podstawie prawnej decyzji podziałowej powołano przy tym art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Następstwem wspomnianego podziału decyzją z [...] stycznia 1989 r. [...] orzeczono o odszkodowaniu za działkę nr [...]. W dniu 3 września 2007 r. B. i M. I. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 1987 r. Nr [...] podnosząc, że decyzja zatwierdzająca podział oparta była na błędnej podstawie prawnej, bowiem przepis art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mógł mieć zastosowania do podziału nieruchomości dokonywanego na wniosek właściciela. Ponadto twierdzono, że decyzja ta nie zawierała uzasadnienia przejęcia z mocy prawa części działki o powierzchni [...] m2 na rzecz Skarbu Państwa, ponieważ tylko cel publiczny mógłby stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 1987 r. w części orzekającej o przejściu działki nr [...] na własność Skarbu Państwa, zauważając że przepis art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie uzależniał podziału nieruchomości od wydzielenia działek pod ulice, lecz jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego a przesłanką dokonania podziału nieruchomości - w trybie administracyjnym - była zgodność zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji B. i M. I. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym domagali się stwierdzenia nieważności całej decyzji zatwierdzającej podział. Mając na uwadze powyższy wniosek Kolegium rozpoznało sprawę po raz drugi w wyniku czego uchyliło swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. i decyzją reformatoryjną odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział (w całości). Organ podniósł przy tym, że dyspozycja art. 156 § l k.p.a. zawiera katalog zamknięty wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością i w związku z tym stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § l k.p.a. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego Kolegium zaznaczyło, że spór w niniejszej sprawie dotyczył ustalenia, czy Naczelnik Miasta i Gminy W., wydając decyzję z dnia [...] września 1987 r. zatwierdzająca podział nieruchomości, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Organ przytoczył treść art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 września 1987 r. który to przepis stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a także wymieniał przypadki, kiedy podział nieruchomości był możliwy niezależnie od ustaleń miejscowego planu ( który to sytuacja w tej prawie nie zachodziła ). Ponadto w ust. 5 w/w artykułu zawarta była regulacja stanowiąca, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu. Kolegium stwierdziło, że w omawianym przypadku zatwierdzony podział nieruchomości był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Dołączony bowiem do akt sprawy wypis i wyrys z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenów Miasta W. dowodził, że przedmiotowy teren leżał na terenie oznaczonym [...] - Teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, ekstensywnej. Odnosząc się natomiast do kwestii ustępu 5 artykułu 12 cytowanej ustawy wskazano, iż przepis ten został w decyzji podziałowej przytoczony bez uzasadnienia. Ponadto organ zauważył, że fakt przeznaczenia działki nr [...] (obecnie [...]) pod ulicę nie budzi wątpliwości, gdyż w decyzji o odszkodowaniu za powstałą po podziale działkę [...] napisano, że działka nr [...] została podzielona na trzy działki, w tym jedną przeznaczoną pod ulicę. Kwestia natomiast, czy działka była przeznaczona na drogę, do budowy której nie doszło, czy miała to być droga publiczna (gminna), czy też tzw. sięgacz - droga wewnętrzna - nie miał znaczenia w sprawie. Dalsze bowiem działania i zaniechania organów administracji publicznej, w tym realizacja celu, na jaki wydzielono działkę, była – zdaniem Kolegium - bez znaczenia przy ocenie decyzji o podziale, dokonywanym na dzień jej wydania. Organ podkreślił także, że art. 12 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy gruntowej dopuszczał przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości wydzielonej pod budowę ulic, przy czym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, dotyczyło to wszystkich podziałów tj. przeprowadzanych z urzędu i na wniosek właściciela. Art. 12 ust. 5 został zmieniony dopiero przez art. l pkt 6 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz.U.88 Nr 24, poz.170) zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który wszedł w życie z dniem 20 lipca 1988 r. i wtedy otrzymał brzmienie, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa, z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne (...). Kolegium podniosło też, że art. 12 ust. 5 w/w ustawy nie był precyzyjny, bo nie zawierał w swoim brzmieniu sformułowania "budowę nowych ulic", czy "ulic stanowiących drogi publiczne". Treść tego przepisu wymagała zatem interpretacji, który to fakt nie pozwala na stwierdzenie, że można ten przepis naruszyć w stopniu rażącym. Organ przywołał w uzasadnieniu decyzji zróżnicowane orzecznictwo dotyczące tego przepisu i nadmienił, że dopiero uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. sygn. akt W 13/92 ( OTK 1993/1/17) wyjaśniono, że użyte w tym przepisie ( ale też w brzmieniu po jego nowelizacji ) sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi nowopowstałych działek. Z tego powodu uznając, iż niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o normę prawną niejednoznaczną i wymagającą interpretacji, orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Decyzja ta stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli R. i R. I. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 1987 r. nie naruszała rażąco prawa. Ponadto twierdzili, że organ naruszył art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niewłaściwą interpretacje tego przepisu i pominięcie faktu, iż dla przejścia na własność Gminy działki wydzielonej pod drogę niezbędna była zgodność podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten skarżący wiązali z zarzutem naruszenia przez organ art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. polegającym – ich zdaniem – na zebraniu niewystarczającego materiału dowodowego, co skutkowało niemożnością stwierdzenia, że szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, powołany w decyzji zatwierdzającej podział, nigdy nie powstał, względnie, że plan ten nie przewidywał wydzielenie działki pod ulicę z nieruchomości objętej podziałem. Poza tym skarżący zgłaszali też zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie własności pod przymusem tj. uzależnienie dokonania podziału od wydzielenia działki pod rzekoma ulicę w sytuacji, gdy do chwili obecnej nie powstała w tym miejscu ulica. W związku z treścią zarzutów skarżący zgłosili również wniosek dowodowy, aby Sąd zobowiązał Burmistrza W. do złożenia Planu Szczegółowego Osiedla [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy W. z dnia [...] października 1978 r. a następnie sami dostarczyli do Sądu odpis tego planu W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniając przy tym, że zamiast słów "ust.5" zamieszczono w niej słowa "art. 5", ale pomyłka ta – w ocenie organu - pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną bowiem istotnie przeprowadzone postępowanie administracyjne naruszało przepisy procedury administracyjnej i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy. Z tego też powodu skarga została uwzględniona, ale wypowiadanie się - w tej sytuacji - w kwestiach merytorycznych, Sąd uznał za przedwczesne. Z tego również względu nie było potrzeby rozważania co do zasadności przeprowadzania przed Sądem zawnioskowanego w skardze dowodu. Przede wszystkim podnieść należy, że w sprawie nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona treść żądania stron zawarta we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. We wniosku tym ( pismo z dnia 16 lipca 2007 r. ) na wstępnie określono wniosek jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. nr [...] z dnia [...] września 1987 r. Dalej jednak strony podniosły ( petitum wniosku ), że wnoszą cyt. "o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. Nr [...] z dnia [...] września 1987 r., zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zlokalizowanej przy ulicy [...] w W., wydanej jako decyzja, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa." Następstwem tak sformułowanego wniosku została wydana decyzja przez Kolegium w dniu [...] grudnia 2007 r. w której orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. Nr [...] z dnia [...] września 1987 r., w części orzekającej o przejściu działki nr [..] na własność Skarbu Państwa ( 11-13 wiersz decyzji). Decyzja ta nie orzekała – co wypada zaznaczyć, o pozostałej części decyzji zatwierdzającej podział. W związku z powyższym należy zadać pytanie, czy organ interpretował w tym wypadku wniosek jako wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji tylko w jej części ( dotyczącej działki nr [...]) i dlatego w swym rozstrzygnięciu odniósł się jedynie do tej kwestii, czy też organ rozstrzygał sprawę o stwierdzenie nieważności całej decyzji z 1987 r., ale w takim wypadku wydana decyzja była niekompletna, bo nie rozstrzygała o całości żądania i nie zaznaczono, że była decyzją częściową. Po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. zostało złożone przez małżonków I. pismo z dnia 3 stycznia 2008 r. które autorzy określali jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale w którym to piśmie twierdzono, że R. i R.I. nie zgadzają się z zapadłym orzeczeniem bo rozstrzyga ono sprawę tylko i wyłącznie w odniesieniu do wydzielonej działki nr [...] a cyt. ich "interes prawny stanowi, aby rozstrzygnięciem objąć całą nieruchomość o nr ew. [...], która podlegała podziałowi". Następstwem tego pisma Kolegium wydało zaskarżoną decyzję, w której uchyliło decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział ( czyli orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności całej w/w decyzji ). W tych warunkach zachodzi sytuacja, w której organ w postępowaniu "odwoławczym" naruszył zasadę dwuinstancyjności bowiem nie orzekał o tym samym żądaniu, o którym orzekł w dniu [...] grudnia 2007 r. Objął bowiem swoim rozstrzygnięciem całość decyzji podziałowej podczas, gdy decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. dotyczyła tylko części tej decyzji. Ponadto, gdyby przyjąć, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego zawierał od samego początku żądanie stwierdzenia nieważności całej decyzji zatwierdzającej podział to - zgodnie z orzecznictwem sądowym, które Sąd orzekający w tej sprawie podziela - pismo małżonków I. z dnia 3 stycznia 2008 r. winno być traktowane jako wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. W myśl bowiem postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1988 r. sygn. akt III AZP 10/88 (OSNCP 1990/1 poz. 116) w przypadku wniesienia odwołania od decyzji, która dotyczy żądań strony nierozstrzygniętych w pierwszej instancji, organ pierwszej instancji powinien potraktować je jako żądanie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a, i tak samo powinien potraktować je organ drugiej instancji. Dodatkowo zwrócić też trzeba uwagę, że w przedmiotowym postępowaniu, choć decyzje dwukrotnie wydawał ten sam organ, to do postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji ( art. 127 § 3 k.p.a.). Wydając zaś decyzję o uchyleniu decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział Kolegium wydało rozstrzygnięcie na niekorzyść odwołujących stron, czyli orzekło z pominięciem zakazu reformationis in peius. Zakaz ten, zawarty w przepisie art. 139 k.p.a., może nie być uwzględniony, ale jedynie, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W tym przypadku jednak - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym - organ obowiązany jest w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Przykładowo można w tym miejscu powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1989 r. sygn. akt IV SA 1101/88( ONSA 1989, Nr 2, poz. 71 ), w którym Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił, stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do wspomnianego wyżej przepisu art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji nie wyjaśniono bowiem wprost, że w niniejszym przypadku jest możliwe odstąpienie od zakazu reformationus in peius. Okoliczności tej można się wprawdzie domyślać wnioskując, że skoro – w ocenie organu – decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w całości nie była dotknięta wadą nieważności to stwierdzenie jej nieważności w części, stanowiło rażące naruszenie prawa. Wyprowadzenie jednak tego rodzaju poglądu może być dokonane przez osobę, która nie tylko zna przepisy procedury administracyjnej, ale której nieobce jest także orzecznictwo sądowoadministracyjne. Takiej wiedzy nie posiadają natomiast inne osoby a będąc stroną postępowania administracyjnego mają one prawo być poinformowane, dlaczego odwołując się od – w ich ocenie nieprawidłowego orzeczenia – jeszcze bardziej pogarszają swoją sytuację prawną. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Kolegium winno przede wszystkim wyjaśnić treść pierwotnego wniosku stron i w zależności od tych ustaleń sprawę rozpoznać merytorycznie w całości, stosując prawidłowo przepisy proceduralne. W rozważaniach swych organ winien uwzględnić także zapisy szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w W., którego kserokopie strony złożyły przed Sądem a do którego odnosiły się zapadłe w sprawie decyzje. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja naruszała art. 6, 7, 8, 11,15, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. , Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 cytowanej wyżej ustawy procesowej.