VI SA/Wa 2216/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania B. B., skarżącej w niniejszej sprawie, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi krajowej Al. J. rej. Dworca PKP W., w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: We wniosku z dnia [...] lutego 2008 r. skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie prawa drogowego w okresie [...] kwietnia – [...] września 2008 r. w celu dalszego funkcjonowania w nim kiosku handlowego zlokalizowanego przy Al. J. w rejonie dworca W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi krajowej Al. J. rej. dworca PKP W., w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego. Decyzja została wydana na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 – zwanej dalej u.d.p.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w sprawie zebrany został materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się również takie dokumenty jak "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r., czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską; krajowy program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005 oraz statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego w W. w latach 2004 – 2006. Organ wskazał, że przy wydawaniu decyzji wzięto również pod uwagę dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym miał zostać umiejscowiony planowany obiekt, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 r. W ocenie organu I instancji pas drogowy stanowi teren o szczególnym charakterze wynikającym z ważnej roli komunikacyjnej znajdujących się w nim dróg oraz obiektów i urządzeń związanych z funkcjonowaniem drogi i z tego powodu możliwości jego wykorzystania dla celów niezwiązanych z potrzebami drogi zostały ustawowo ograniczone. Pas drogowy nie służy do prowadzenia działalności handlowej, ale powinien być wykorzystywany dla potrzeb ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych oraz podmiotów zarządzających drogami. Powołując się na przepis art. 39 ust. 3 pkt 3 u.d.p. organ wskazał, że zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Z kolei art. 43 pkt 1 u.d.p., stanowi, że obiekty budowlane przy drogach krajowych na terenie zabudowy miast i wsi powinny być usytuowane w odległości 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Natomiast kiosk handlowy, o którym mowa w niniejszej sprawie, usytuowany jest w odległości 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni Al. J., zatem niezgodnie z powołanym przepisem u.d.p. Przedmiotowy obiekt znajduje się przed wiatą przystankową, tzn. od strony nadjeżdżającego autobusu. W ocenie organu lokalizacja obiektu ogranicza widoczność osób oczekujących na autobus, a takie usytuowanie obiektu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ nie dopatrzył się zatem szczególnie uzasadnionych powodów dla lokalizacji obiektu zgodnie z wnioskiem. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i zarzuciła, że organ nie odpowiedział na wnioski zawarte w piśmie z [...] lutego 2008 r., w tym na prośbę o redyslokację wiaty przystankowej, nie dopuścił dowodu z pisma Urzędu miasta z [...] października 2007 r., a decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8 k.p.a., a także zasady równości obywateli wobec prawa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że zajmowany pas drogowy znajduje się przy Al. J., które są drogą publiczną, a gospodarka drogowa odbywa się na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji wskazał, że wydanie decyzji jest możliwe po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, którego naczelną zasadą jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało także, że organ I instancji nie uchybił zasadzie wyrażonej w art. 77 k.p.a. Nie zostały naruszone przepisy postępowania dotyczące prawa skarżącego, a organ I instancji właściwie zastosował przepisy prawa materialnego. Kolegium oceniło także, iż nie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 39 ust. 3 i 40 ust. 1 i 22 ust. 2 i 43 ust. 2 u.d.p., zatem zasadna była odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], akta postępowania administracyjnego dowodzą słuszności stanowiska organu i ustaleniu, że w niniejszej sprawie istnienie obiektu na opisanym terenie stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego. Zdaniem organu zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy istoty sprawy, a uzasadnienie wskazuje na podstawy faktyczne i prawne. Powołanie się przez stronę na istnienie innych podobnych obiektów, naruszenie zasady równości wobec prawa, nierozpoznanie dodatkowych wniosków pozostaje w ocenie SKO bez wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. B. B. wniosła o uchylenie decyzji organów I oraz II instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 81 k.p.a. Ponadto wskazała na uchybienie przepisom postępowania poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 43 ust. 2 u.d.p. W uzasadnieniu skarżąca podała, że organy orzekające w sprawie błędnie wywiodły, że pozostawienie kiosku należącego do niej powoduje zagrożenie dla ruchu drogowego. W tym zakresie zarzuciła niezastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. W ocenie skarżącej organy nie udowodniły żadnych okoliczności na poparcie swoich twierdzeń. Wskazała, że wiata przystankowa pozostająca obecnie w usytuowaniu kolizyjnym z kioskiem została przeniesiona z innego miejsca z inicjatywy ZDM, zatem nie można czynić skarżącej zarzutu, że należący do niej kiosk narusza zasady bezpieczeństwa, określone w art. 39 ust. 1 u.d.p. W jej ocenie, nie zaistniała taka zmiana okoliczności, która uzasadniałaby wydanie decyzji odmownej w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zwłaszcza, że dotąd skarżąca uzyskiwała pozytywne decyzje w tej sprawie, w tych samych warunkach faktycznych i prawnych. Ponadto zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie poczyniło żadnych własnych rozważań, co – zdaniem skarżącej – uzasadnia zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Stwierdziła również, ze organy orzekające nie ustaliły okoliczności odnośnie miejsca, w którym umiejscowiony jest przedmiotowy kiosk, ustalając jedynie fakt przesłonięcia przez ten obiekt wiaty przystankowej. W ocenie skarżącej nie wpływa to w żaden sposób na bezpieczeństwo ruchu, a nawet gdyby przyjąć taką wersję, to i tak należałoby rozważyć w pierwszej kolejności przesunięcie wiaty. Skarżąca zarzuciła, że decyzje zostały wydane w niniejszej sprawie w sposób dowolny, a dokumenty wskazane przez organ I instancji nie należą do aktów prawa powszechnie obowiązującego, a tylko na takich można oprzeć rozstrzygnięcie. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2001 r., (sygn. akt III RN 197/00, OSNP 2002/4/83) wskazał, że organ zobowiązany był do doprecyzowania niedookreślonego pojęcia "szczególnie uzasadnionych wypadków", o jakich mowa w art. 43 ust. 2 u.d.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, a nie według kryteriów słusznościowych. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organ II instancji – tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bowiem naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził bowiem naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Powołany powyżej art. 15 k.p.a. wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, zgodnie z którym zasada dwuinstancyjności oznacza m.in. konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Z momentem wniesienia przez stronę środka zaskarżenia powstaje obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Postępowanie odwoławcze powinno zatem polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2473/05, LEX nr 196286). Z kolei z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17.10.2001 r., sygn. I SA 1110/01, LEX nr 75516). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zatem zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Należy ponadto zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna podlega kontroli sądu administracyjnego jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy wskazać należy na naruszenie przez organ II instancji powołanym powyżej przepisom postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie dokonało merytorycznego rozpoznania sprawy, ograniczając się wyłącznie do kontroli i podzielenia stanowiska organu I instancji. Uchybiło również wymogowi wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy. Kolegium wskazało, że akta postępowania dowodzą słuszności stanowiska organu. W sposób zbyt ogólny podało także, że w przedmiotowej sprawie istnienie obiektu na tym terenie stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego, zatem "obowiązkiem Kolegium jest wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji". Należy zauważyć, że takie sformułowania są zbyt ogólne i wskazują na brak merytorycznej oceny poprzez organ II instancji zebranego materiału dowodowego. W konsekwencji uniemożliwiają również sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości zajętego rozstrzygnięcia, które w istocie ograniczałoby się do oceny wyłącznie stanowiska zajętego przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie oceniło stanu faktycznego sprawy. Nie została również dokonana wykładnia art. 39 ust. 3 pkt 3 i 43 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie organ zadowolił się stwierdzeniem o zasadności zajętego stanowiska z przepisami prawa materialnego. Takie uzasadnienie nie jest prawidłowe, zwłaszcza w sytuacji gdy kwestią istotną dla odmowy wydania zezwolenia jest brak "szczególnego uzasadnienia" dla umieszczenia przedmiotowego obiektu. Zasadnie skarżąca wskazała, że w sytuacji gdy organ powołuje się na pojęcie niedookreślone zawarte w ustawie konieczne jest wyjątkowo wnikliwe uzasadnienie zajętego stanowiska. Takiej oceny nie podjął organ II instancji. Nie zostały również poczynione żadne ustalenia dotyczące usytuowania obiektu, co również wskazuje na brak rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Brak merytorycznego, ponownego rozpoznania przez organ II instancji sprawy przesądza bowiem o takiej wadliwości zaskarżonej decyzji, która skutkuje jej uchyleniem. Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie ponowne rozpoznanie odwołania z uwzględnieniem reguł procedury administracyjnej, w tym w szczególności dotyczących istoty postępowania odwoławczego i po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie wydanie stosownego rozstrzygnięcia z uzasadnieniem sporządzonym z zachowaniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd nie wdając się w ocenę pozostałych zarzutów skargi orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.