II GSK 494/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2186/08 w sprawie ze skargi T.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 lutego 2009r., sygn. akt VI SA/Wa 2186/08, oddalił skargę T.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. D. Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego nałożył na T.D. (dalej: skarżący), na podstawie art. 13g ust. 1, 1a, ust. 1b pkt 1, ust. 2, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej jako u.d.p., art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 104 § 1 k.p.a. karę pieniężną w kwocie 12.120 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podczas kontroli drogowej pojazdu marki MAN, przeprowadzonej przez inspektora transportu drogowego na drodze wojewódzkiej nr 383 stwierdzono: - przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi powyżej 8 t do 8,5 tony, na drodze na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 ton i wymierzono karę zgodnie z załącznikiem nr 2 do u.d.p. – l.p. 6.7. lit. b) – 300 zł; - przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 i mniejszej niż 1,8 m o sumie nacisków osi powyżej 16,5 t do 17,5 tony i wymierzono karę w wysokości 1740 zł (zał. 2 l.p. 6.9 lit. d) oraz sześciokrotnie za każde rozpoczęte przekroczenie o 1,0 t powyżej 17,5 t – karę w wysokości 6x1440 zł= 8640 zł (zał. 2 l.p. 6.9 lit e); - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej trzyosiowego pojazdu samochodowego powyżej 31,0 t do 36 t – wymierzono karę w wysokości 1440 zł (zał. 2 l.p. 9.14 lit c). Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i orzekł, że łączna wysokość kary pieniężnej wynosi 10.680 zł oraz w części dotyczącej podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie, w postaci przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej trzyosiowego pojazdu samochodowego i wskazał, że podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej za powyższe naruszenie stanowi zał. 2 l.p. 9.13 lit c). W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu GITD podniósł, że w świetle art. 64 ust. 1 prawa o ruchu drogowym ruch pojazdu i zespołu pojazdów, którego nacisk osi jest większy od dopuszczalnych, możliwy jest jedynie po uzyskaniu zezwolenia, którego skarżący nie posiadał. Organ wskazał, że droga po której poruszał się kontrolowany pojazd nie znajdowała się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. (Dz. U. Nr 219, poz. 1860 i poz. 1861) stanowiącego wykaz dróg krajowych po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t oraz wykaz dróg krajowych i wojewódzkich, po których mogą się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Droga po której poruszał się pojazd należący do skarżącego, należy do kategorii dróg po których mogą się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku osi do 8 ton, a w przypadku podwójnych osi pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 dopuszczalna jest maksymalna suma nacisków osi do 14,5 tony. W przypadku przekroczenia dopuszczalnej masy nacisku na oś oraz dopuszczalnej masy całkowitej organy zgodnie z art. 13g ust. 1 i art. 40c u.d.p. mają prawo wymierzyć karę pieniężną. Odnośnie obniżenia wysokości kary pieniężnej i wymierzenia jej w łącznej wysokości 10.680 zł organ II instancji podał, że nacisk o 1 tonę powyżej 17,5 tony przekroczono pięciokrotnie, a nie sześciokrotnie. Ponadto GITD wskazał, że kontrolowany pojazd był wyposażony w trzy osie napędowe z zawieszeniem zwykłym, dlatego właściwą podstawa prawną odnośnie wysokości nałożonej kary za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej był zał. 2 l.p. 9.13, a nie l.p. 9.14. W kwestii podnoszonej przez skarżącego, że masa całkowita kontrolowanego pojazdu wpisana w polu F.1 dowodu rejestracyjnego wynosi 33 000 kg, a nie jak przyjął organ 26 000 kg, GITD stwierdził, ze w przepisach prawa mowa jest o dopuszczalnej masie całkowitej pojazdu i jej przekroczenie spowoduje naruszenie przepisów w zakresie ruchu drogowego, choć konstrukcja pojazdu z tego powodu nie zostanie naruszona. Odnośnie wskazywanego przez skarżącego braku umocowania do wydania przez Inspektora Transportu Drogowego decyzji w I instancji, organ odwoławczy podniósł, że kompetencją każdego inspektora inspekcji transportu drogowego, a nie wyłącznie Wojewódzkiego Inspektora jest wydawanie decyzji nakładających kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, co potwierdzają również art. 93 ust.1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Skarżący zarzucił również niewłaściwe ważenie pojazdu. Organ odpierając ten zarzut przyznał, że pierwsze ważenie odbyło się na wadze źle podłączonej, jednakże wyniki tego ważenia nie zostały uwzględnione, po czym dokonano powtórnego dwukrotnego ważenia i przyjęto wynik korzystniejszy dla strony. Okoliczności te zostały opisane w protokole, do którego kierowca kontrolowanego pojazdu nie uczynił żadnych zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzje stwierdził, że osnowa tej decyzji była błędna, gdyż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują rozstrzygnięcia w zakresie uchylenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy powinien wskazać prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją uzasadnić. Jednakże w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji nie budziło wątpliwości. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca urządzeń użytych do ważenia pojazdów oraz dotycząca miejsca przeprowadzenia pomiarów, tj. ważne na dzień kontroli świadectwo legalizacji ponownej oraz zatwierdzenie przez właściwy organ stanowiska do kontroli pojazdów przez właściwy organ oraz protokół kontroli podpisany przez kierowcę bez żadnych zastrzeżeń. Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 40 c ust. 1 u.d.p. polegający na wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez osobę nieuprawnioną. Decyzja ta została wydana przez D. Inspektora Transportu Drogowego, który z uwagi na miejsce kontroli był organem właściwym do wymierzenia kary za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Za nieusprawiedliwiony Sąd uznał zarzut błędnego przyjęcia, że doszło do przekroczenia wielkości masy całkowitej pojazdu określonej w dowodzie rejestracyjnym. Sąd wyjaśnił, że zapis w dowodzie rejestracyjnym w rubryce F.2 oznacza dopuszczalną masę całkowitą pojazdu, co wynika z załącznika Nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczenia pojazdów (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 186, poz. 1322). Zgodnie natomiast z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262) wynika, iż dla pojazdów trzyosiowych, a zatem dla takich jak poddany kontroli pojazd, dopuszczalna masa całkowita wynosi 26 000 kg. Wobec tego skoro stwierdzona w protokole kontroli masa pojazdu wynosiła 30,48 tony, organ prawidłowo wymierzył karę za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej. Zdaniem Sądu niezasadne również były twierdzenia skarżącego, że kontrolowany pojazd nie był pojazdem nienormatywnym i nie wymagał zezwolenia na przejazd zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Sąd podzielił stanowisko organu, ze droga po której poruszał się pojazd nie została wymieniona we właściwym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, jako droga po której mogą poruszać się pojazdy o większej masie nacisku na oś niż 8 ton, bez wymaganego prawem zezwolenia, wobec czego w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 41 ust. 6 u.d.p. Od powyższego wyroku T.D. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 40c ust. 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że pracownik GITD może wbrew treści ustawy wydawać decyzje w imieniu GITD, choć ustawa takiej delegacji nie przewiduje, jak również poprzez błędne przyjęcie, że decyzję w I instancji wydała osoba uprawniona, gdyż w rzeczywistości wydał ją osoba nie posiadająca takich uprawnień, 2. art. 268a k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie do delegacji uprawnień w zakresie nakładania kar pieniężnych, w sytuacji gdy ustawa o drogach publicznych takiej możliwości nie przewiduje i nie odsyła w swojej treści do stosowania k.p.a. w sprawach w niej nieuregulowanych, 3. art. 64 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym przez błędne przyjęcie, że pojazd poruszający się po drogach był pojazdem nienormatywnym i jego przejazd wymagał zezwolenia, 4. art. 13g ust. 1a u.d.p., poprzez bezpodstawne naliczenie kary, gdy niedoszło do przekroczenia wielkości maksymalnej masy całkowitej określonej w dowodzie rejestracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że ustawa o drogach publicznych jest samoistnym aktem prawnym, a zatem wszelkie stany faktyczne mogą być rozstrzygane tylko przy użyciu norm zawartych tej ustawie. Nie można wobec tego uprawnień przyznanych inspektorom inspekcji transportu drogowego delegować na pracowników tych organów. Nie ma podstaw prawnych, aby stosowanie środków karnych represyjnych wobec uczestników ruchu drogowego delegować na pracowników tych organów. Takie działanie w ocenie kasatora stanowi obejście przepisów ustawy o ruchu drogowym. Zatem wydanie decyzji przez pracownika R.S. stanowi rażące naruszenie prawa materialnego. Zdaniem kasatora, w przypadku decyzji wydanej przez organ I instancji sprawa przedstawia się podobnie, gdyż organem uprawnionym był D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, a decyzja została podpisana z jego upoważnienia przez młodszego inspektora transportu drogowego. Kasator stwierdził, że ustawa również nie daje podstaw do przenoszenia uprawnień na inne osoby. Ponadto skarżący wskazał, że do decyzji nie zostało dołączone upoważnienie dla osób podpisujących tą decyzję. Kasator podniósł, że ważenie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, gdyż dokonano ważenia sześciokrotnie, co w jego ocenie prowadzi do wniosku, że wyniki ważenia nie mogą być wiarygodne. Z sześciu ważeń cztery były całkowicie błędne, a pozostałe dwa wykazały rozbieżne wyniki, co może świadczyć o wadliwości działania wagi lub błędnie przeprowadzonych pomiarach. Zatem mając powyższe na uwadze stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony. Odnośnie zarzutu przyjęcia przekroczenia masy całkowitej pojazdu, skarżący podniósł, jak na wcześniejszym etapie postępowania, że masa całkowita pojazdu nie została przekroczona, gdyż wartością wpisaną w dowodzie rejestracyjnym jest wartość 33 000 kg, a kontrolowany pojazd ważył 30,48 tony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Możliwy zakres podstaw zaskarżenia orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną wskazuje art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z nim skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza przy tym nieprawidłowe odczytanie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie zaś to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 p.p.s.a., możliwy zakres kontroli kasacyjnej ogranicza się do zbadania czy zaskarżony wyrok jest wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Za bezzasadny należy uznać zarzut błędnych ustaleń faktycznych dotyczących procedury ważenia kontrolowanego pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie rozważania Sądu I instancji, że dokumentacja zawarta w aktach sprawy dotycząca; urządzenia użytego do pomiarów, miejsca przeprowadzenia pomiarów, w postaci: ważnych na dzień kontroli świadectw legalizacji ponownej, oraz zatwierdzenia stanowiska do kontroli przez właściwy organ potwierdza, iż ważenie pojazdu zostało dokonane prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kasator podniósł również, iż nie poruszał się pojazdem nienormatywnym, wobec czego przejazd ten nie wymagał zezwolenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że kara pieniężna za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia jest sankcją administracyjną związaną z naruszeniem warunków wykorzystywania drogi publicznej, a nie samych warunków technicznych pojazdu (art. 13 ust. 1g u.d.p.). Według ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych), z której każdy może korzystać, zgodnie z jej przeznaczeniem, z jej ograniczeniami i wyjątkami określonymi w cyt. ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Natomiast pojazd nienormatywny, jest to taki zespół pojazdów, którego masa, nacisk osi lub wymiary wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi. Zatem "nienormatywność" pojazdu – czyli niezgodność, sprzeczność z jakimś wzorcem – została w powyższej definicji odniesiona do parametrów przewidzianych dla danej drogi. W przepisach regulujących zasady korzystania z dróg publicznych, zostały wyodrębnione drogi, po których mogą się poruszać jedynie pojazdy o określonych parametrach. W wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 41 ust. 1 u.d.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sieci dróg krajowych i wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach, brak jest drogi po której poruszał się kontrolowany pojazd. Zgodnie zatem z art. 41 ust. 6 u.d.p. droga ta należy do sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Trafnie więc organy, a za nimi WSA w Warszawie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przejazd pojazdem skarżącego, będący pojazdem nienormatywnym – przekraczającym normę nacisku na oś wynoszącą 8 ton, po drodze wojewódzkiej nr 383, wymagał uzyskania odpowiedniego zezwolenia zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o ruchu drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 13g ust. 1a u.d.p., którego zasadność kasator upatrywał w bezpodstawnym naliczeniu kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnej masy całkowitej określonej w dowodzie rejestracyjnym. Należy wskazać, że ustawa o drogach publicznych w załączniku nr 2, w którym zostały określone wielkości parametrów oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13g ust. 1 tej ustawy, poddała sankcji w pkt 9 tego załącznika naruszenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów. Dopuszczalna masa całkowita pojazdu trzyosiowego zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262) wynosi 26 ton. Wartość ta jest zapisana w pkt F.2. dowodu rejestracyjnego zgodnie z załącznikiem Nr 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. Nr 133, poz. 1123 ze zm.). Kasator zatem błędnie twierdzi, że kara pieniężna powinna zostać nałożona w przypadku przekroczenia maksymalnej masy całkowitej pojazdu, która zgodnie z wyżej cytowanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury określona jest w dowodzie rejestracyjnym w pkt F.1. Wobec nieskutecznego podważenia stanu faktycznego, należy przejść do rozważenia kolejnych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Kasator zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 268a k.p.a., poprzez przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie do delegacji uprawnień w zakresie nakładania kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Podnieść jednak należy, że przepis ten został prawidłowo zastosowany przez organy, co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Postępowanie w sprawach, których przedmiotem są kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych reguluje ustawa o drogach publicznych oraz ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwana dalej u.t.d. Zgodnie z treścią art. 56 pkt 2 u.t.d. inspektor transportu drogowego jest uprawniony do wymierzania i pobierania kar pieniężnych na podstawie art. 40c u.d.p. w przypadku stwierdzenia, że kontrolowany pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi lub przejazd odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym. Inspektor Transportu Drogowego jest więc organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Wobec tego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepis art. 268a, dotyczący możliwości upoważnienia pracowników jednostki organizacyjnej przez organ do załatwienia spraw w imieniu tego organu, znajdują zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przed tymi organami w sprawach z zakresu nałożenia kar za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego i dróg publicznych. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że upoważnienie o którym mowa w art. 268a k.p.a. powinno być wydawane w formie pisemnej, w którym należy szczegółowo określić zakres upoważnienia oraz jego ramy czasowe. Może być ono jednorazowe lub stałe, zaś w przypadku wydania na czas nieokreślony wygasa ono z dniem upływu kadencji lub wygaśnięcia mandatu do jego wykonywania. W rozpoznawanej sprawie upoważnienia znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, zarówno dla osoby podpisanej pod decyzją wydaną przez organ I instancji, jak i pod decyzją wydaną przez GITD, były uprzednie i pisemne. Spełniały one wszelkie wymagania zakreślone w art. 268a k.p.a. W związku z tym zarzuty dotyczące tej kwestii należy uznać za nieuzasadnione. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.