III SA/Lu 383/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazanie do rozpatrzenia sądowi oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżoną decyzją organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości – działki nr 217 położonej w obrębie G. z częścią działki nr 526/1 – drogi gminnej na odcinku od punktu oznaczonego na mapie rozgraniczenia i protokole granicznym nr 524 i dalej w stronę lasu, tj. w kierunku północno-wschodnim do punktu 513 i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania. Stwierdził, że nie jest trafne stanowisko, iż działki nr 526/1 w ogóle nie ma, skoro jest to fakt bezsporny wynikający z materiału dowodowego, a w szczególności z ewidencji gruntów. Organ uznał za niezasadny zarzut niemożności przeprowadzenia rozgraniczenia, z uwagi na ogrodzenie działki nr 544 choćby z tego powodu, że przedmiotem postępowania nie jest rozgraniczenie działki nr 217 czy działki nr 526/1 z działką nr 544. Organ II instancji wskazał, że w postępowaniu upoważniono do wykonania czynności związanych z rozgraniczeniem geodetę uprawnionego M. R.. Czynności te przeprowadzono prawidłowo, bez naruszenia przepisów art. art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1, 3 i 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego . Organ I instancji przed ewentualnym umorzeniem postępowania i przekazaniem sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powinien ustalić (art. 34 ust. 1 ) Prawa geodezyjnego i kartograficznego, że: - w sporze co do przebiegu linii granicznych nie doszło do zawarcia ugody, - brak było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu (nie nastąpiło ustalenie przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron). W niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia ugody. Z operatu technicznego z dnia 5 maja 2008 r. wynika, że pierwotnym tytułem własności dla działki nr 217 był akt własności ziemi nr [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. , w związku z czym stan prawny granic tej nieruchomości wynika ze stanu posiadania na dzień 4 listopada 1971 r. , tj. na dzień wejścia w życie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Geodeta stwierdził, że brak jest dokumentacji geodezyjnej umożliwiającej wznowienie granic wg tytułów własności, zaś szczątkowe dane liczbowe ujawnione na zarysie pomiarowym wsi N. również nie mogą być wyznacznikiem położenia granic prawnych. W końcowych wnioskach zawartych w operacie geodeta wskazał, że odtworzenie granicy prawnej opartej na tytułach własności nie jest możliwe. Zgodnie z art. 31 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2 lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Z operatu technicznego oraz z protokołu granicznego wynika, że w dalszym ciągu istnieje spór graniczny z drogą oznaczoną nr 526/1 – szczególnie od zachodu i północnego zachodu, na wysokości działek nr 544 i 202. We wnioskach końcowych operatu technicznego geodeta wskazał, że są podstawy do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne tylko w odniesieniu do odcinków granicznych wyznaczanych przez punkty graniczne o nr nr: 524,525, 500, 501, 502, 503, 504, 505, 506, 507, 508, 509, 510, 511, 512, 513 , natomiast pozostała część granicy (na odcinku od punktu oznaczonego na mapie rozgraniczenia i w protokole granicznym nr 524 i dalej stronę lasu, tj. w kierunku północno-wschodnim do punktu nr 513) jest nadal sporna. W tych okolicznościach organ II instancji uznał, że istniały podstawy do umorzenia postępowania i przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi. Skargę sądową na powyższą decyzję złożyła A. G., wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie art. art. 29 ust. 1, art. 31 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że geodeta nie utrwalił wszystkich punktów, ponieważ do części gruntu – działki nr 526 (drogi) nie miał dostępu. Ogrodzenie pomiędzy punktami granicznymi 519 a 12 powstało w 2004 r., kiedy właściciel działki nr 544 dokonał samowolnego i bezprawnego przywłaszczenia nie tylko części działki skarżącej, ale i nieruchomości sąsiednich. Nieruchomością bezpośrednio sąsiadującą z działką nr 544 jest droga gminna. Organy celowo pominęły ten istotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt. Geodeta nie proponował zawarcia ugody i dlatego nie podpisano takiego aktu. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżąca wyjaśniła, że w odwołaniu nie pisała, iż geodeta nie miał dostępu do zagrodzonej działki nr 544, a do zagrodzonej drogi (działka nr 526). Uwzględniając powyższe skarżąca mogła sądzić, że nie ma działki nr 526/1, jak i jej właściciela. W ocenie skarżącej, nie było podstawy do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, lecz istniały podstawy do wydania decyzji o rozgraniczeniu działki nr 217 z działką nr 526 na odcinku jeszcze nierozgraniczonym. Do rozstrzygnięcia sprawy może się przyczynić uznanie decyzji o wyłączeniu z postępowania działki nr 544 jako nieważnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i włączenie tej działki z powrotem do postępowania. Zawężenie zakresu prowadzonego postępowania o działkę nr 544, uniemożliwia prawidłowe zakończenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) zwanej dalej ustawą - właściwy organ administracji publicznej wydaje jedną z trzech rodzajów decyzji, a to: - decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy strony postępowania dojdą do porozumienia i zawrą przed geodetą ugodę (art. 31 ust. 4 ustawy), - decyzji merytorycznej, która ustala granicę (art. 33 ust. 1 ustawy) w sytuacji, gdy strony nie zawarły ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, - decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia właściwemu sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy). Ostatnia z wymienionych decyzji może być wydana wówczas, gdy strony nie zawarły ugody przed geodetą i nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej (art. 34 ust. 1 ustawy). Prawidłowe zastosowanie art. 34 ust. 2 ustawy następuje zatem wówczas, gdy nie doszło do zawarcia ugody lub gdy z braku podstawy – wykluczone jest wydanie decyzji na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy. Zwrot " nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1", należy interpretować łącznie z przepisami art. 31 ust. 1 i 2 ustawy. W myśl tych przepisów – przy ustaleniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a jeżeli brak jest takich danych lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W postępowaniu rozgraniczeniowym ramy postępowania, a zatem jego przedmiot wyznacza postanowienie o wszczęciu postępowania. W niniejszej sprawie Burmistrz B. postanowieniem z dnia 4 października 2007 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granicy działki nr 217 położonej w miejscowości G., gm. W. z działkami nr. nr: 218, 526/1 (droga) położonymi w tej samej miejscowości i nr 224 położonej w miejscowości G. Bezsporne jest, że nie doszło do zawarcia ugody przed geodetą. Wprawdzie geodeta nie nakłaniał obecne na gruncie strony do aktu ugody, lecz czynność taka była bezprzedmiotowa, gdyż nie były obecne wszystkie strony. Ugoda natomiast musi być podpisana przez wszystkie strony postępowania. W zaskarżonej decyzji wskazano również, że brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej ( w zakresie objętym decyzją pierwszoinstancyjną), skoro geodeta nie dysponował dokumentacją geodezyjną umożliwiającą wznowienie granic na podstawie tytułów własności. Szczątkowe dane liczbowe ujawnione na zarysie pomiarowym wsi N. nie mogły stanowić wyznacznika położenia granic prawnych. Zarówno z operatu technicznego z dnia 5 maja 2008 r., jak i z protokołu granicznego z dnia 10 maja 2008 r. wynika, że w dalszym ciągu istnieje spór graniczny z drogą (działka nr 526/1), szczególne od zachodu i od północnego zachodu (na wysokości działek nr. nr 544 i 202). W końcowych wnioskach operatu technicznego geodeta stwierdził, że są podstawy do wydania decyzji merytorycznej jedynie w odniesieniu do odcinków granicy nr nr : 524, 525, 500, 501, 502, 503, 504, 505, 506, 507, 508, 509, 510, 511, 512 i 513. Pozostała cześć granicy, o której mowa w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej jest sporna. Ubocznie zauważyć należy, że nawet w przypadku merytorycznego załatwienia sprawy decyzją o rozgraniczeniu – strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji – przekazania sprawy sądowi, organ zaś obowiązany jest takie żądanie spełnić (art. 33 ust. 3 ustawy). W niniejszej sprawie organy trafnie zastosowały art. 34 ust. 2 ustawy ( w zakresie objętym osnową decyzji pierwszoinstancyjnej), skoro nie doszło do zawarcia ugody i nie było podstaw do wydania merytorycznej decyzji o rozgraniczeniu. W praktyce rzadko zdarza się, aby postępowanie rozgraniczeniowe kończyło się na etapie administracyjnym (o ile nie zawarto ugody). Postępowanie sądowe gwarantuje jego stronom pełną kontradyktoryjność. Możliwe jest przeprowadzenie wszelkiego rodzaju dowodów, w tym również przesłuchanie stron i świadków. Sąd ustala granice według szerszych kryteriów, aniżeli ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym (por. art. 153 k.c.). Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).