I OSK 790/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 822/08 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 822/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie - po rozpoznaniu odwołania Z. W. - uchyliło decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] o odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej i przyznało mu zasiłek celowy w wysokości 300 zł, jako rozpatrzenie jego dotychczasowych wniosków składanych począwszy od lutego 2006 r. Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dotyczy jednak tylko aktualnych potrzeb wnioskodawcy, dlatego jego wcześniejsze wnioski uległy dezaktualizacji. Jakkolwiek zaś miesięczny dochód wnioskodawcy jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania specjalnego zasiłku celowego z pomocy społecznej, to jednak w ocenie organu odwoławczego, sytuacja bytowa wnioskodawcy uzasadniała przyznanie stosownego świadczenia w ramach uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. W. zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku, jako zbyt niską i nieuwzględniającą wszystkich jego wniosków. Zarzucił błędne wyliczenie wysokości jego dochodów, ponieważ w jego ocenie od otrzymywanej renty należało odjąć kwotę [...] złotych pobieraną przez komornika. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 822/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż w przypadku przyznania zasiłku na podstawie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 539, ze zm.) - jak w niniejszej sprawie - w ramach uznania administracyjnego, organ orzekający samodzielnie ustala wysokość przyznawanego świadczenia. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji przeprowadził szeroko i wyczerpująco postępowanie wyjaśniające i podjął z urzędu wszelkie możliwe czynności dowodowe w celu ustalenia aktualnej sytuacji materialnej skarżącego, dlatego organ odwoławczy nie miał podstaw do przeprowadzania postępowania uzupełniającego zgodnie z art. 136 kpa. Organowi odwoławczemu nie można więc zarzucić naruszenia przepisów postępowania i wydania wadliwego rozstrzygnięcia, ponieważ organ ten prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy i działając w granicach przysługującego mu uznania stwierdził, że sytuacja skarżącego jest wyjątkowa i uzasadnia przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego. Wszystkie wnioski rozpoznane zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. - choć składane w różnym czasie - dotyczyły tego samego świadczenia, tj. zasiłku celowego, i dlatego ich zasadność należało oceniać według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Skoro bowiem wcześniejsze wnioski Z. W. nie zostały dotychczas rozpoznane przez organ, a obecnie są przedmiotem ponownego rozpoznawania, to organ badając je, uwzględnia aktualną, a więc istniejącą w dacie ponownego orzekania sytuację materialną wnioskodawcy. W konsekwencji o przyznaniu, rodzaju i rozmiarze świadczenia przesądzają aktualne potrzeby wnioskodawcy, a nie potrzeby istniejące w dacie składania wniosku. Słusznie również organ orzekający stwierdził, że kwota [...] zł, która co miesiąc jest potrącana przez komornika z renty skarżącego, nie podlega odliczeniu od dochodu skarżącego, ponieważ nie stanowi kwoty określonej w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. Z. W. zarzucił naruszenie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w zw. z art. 3 §1 i §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), jako przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez orzekanie przez Sąd pierwszej instancji i wydanie wyroku na podstawie tylko odpowiedzi na skargę organu odwoławczego, bez akt administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy stwierdzając, iż skutkiem złożenia przez skarżącego - w ciągu dwóch lat - dwunastu wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, każdy z tych wniosków spowodował wszczęcie odrębnego postępowania, i nawet jeżeli postępowania te zostały połączone w jedno, to brak jest w tym względzie stosownego postanowienia. Na akta administracyjne składają się natomiast dwa pliki kserokopii niepoukładanych chronologicznie i nieponumerowanych, bez spisu wykazu dokumentów, bez kontrolowanych decyzji, z wybiórczymi kopiami sprzed lat, z różnych spraw niż kontrolowane, z powtarzającymi się kopiami. Sąd pierwszej instancji nie opierał się zatem na aktach sprawy, tylko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oparł się na odpowiedzi organu na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawowanie przez sąd administracyjny kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przejawia się szczególnie w dokonywaniu oceny legalności rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych przez te organy. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest zatem m.in. decyzja administracyjna wydawana przez te organy, stanowiąca finalny efekt ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych w indywidualnej sprawie i dokonania ich oceny w kontekście określonego stanu prawnego. Poza więc samą decyzją, organ orzekający zobowiązany jest udokumentować wszystkie swoje ustalenia w postaci prowadzenia akt postępowania administracyjnego. Akta te - zgodnie z art. 133 §1 w zw. z art. 54 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - służą bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ocenie sądu, czy organ orzekający dopełnił wszystkich wymogów prawnie określonych w wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Na akta sprawy rozpatrzonej zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r. składa się segregator i skoroszyt zawierające w większości kopie różnych decyzji administracyjnych wydanych przez organy orzekające obu instancji w sprawach dotyczących wniosków skarżącego składanych w przeszłości o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zbiór tych kopii, z których część została poświadczona za zgodność z oryginałem, nie zawiera jednak wykazu zgromadzonych akt, brak jest również egzemplarza decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2008 r. nr [...], będącej przedmiotem oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Z przedłożonych akt przy skardze kasacyjnej przez Sąd pierwszej instancji nie wynika zatem, na jakiej podstawie Sąd ten sformułował w zaskarżonym wyroku ocenę prawną decyzji organu odwoławczego z dnia [...] października 2008 r., skoro decyzja ta nie znajduje się w tych aktach, a jej brak podniesiono już w skardze kasacyjnej. Okoliczność braku tej decyzji w aktach musiała więc istnieć przynajmniej przed złożeniem skargi kasacyjnej, jednakże nawet Sąd pierwszej instancji, kompletując akta do przedłożenia ich Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpatrzenia skargi kasacyjnej, w żaden sposób nie dał wyrazu okoliczności braku w aktach ocenianej decyzji. Dokonywanie sądowej kontroli legalności aktu administracyjnego - wynikające z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz z art. 3 §1 i §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oznacza konieczność dysponowania przez sąd zarówno poddanym tej kontroli aktem administracyjnym, jak również aktami sprawy dokumentującymi wszystkie czynności organu przy wydawaniu tego aktu. W rozpatrywanej sprawie nie jest jednak wiadome, czy Sąd pierwszej instancji dysponował egzemplarzem ocenianej decyzji, same zaś akta nie zawierają nawet zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji przez skarżącego, co dodatkowo wzbudza wątpliwość, na jakiej podstawie Sąd ten stwierdził zachowanie przez skarżącego terminu do złożenia skargi. Powyższa niekompletność przedłożonych przez Sąd pierwszej instancji akt postępowania zakończonego zaskarżoną do tego Sądu decyzją organu odwoławczego rzutuje na dopuszczalność wydania przez ten Sąd orzeczenia w sposób odpowiadający wymogom określonym w powołanych wyżej art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz z art. 3 §1 i §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje uznanie zaskarżonego wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. za naruszający powołane przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro to z treści samej decyzji musi wynikać rozstrzygnięcie i jego motywy sprawy wnioskowanej przez skarżącego, i dlatego Sąd musi uzyskać wiedzę o tych okolicznościach z treści tej decyzji, a nie z innych źródeł. W związku z powyższym, na podstawie art. 185 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie.